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【文/觀察者網(wǎng)專(zhuān)欄作者 邵善波】

今年7月1日，是香港回歸祖國(guó)25周年的日子。在香港疫情仍比較嚴(yán)重的情況下，國(guó)家主席習(xí)近平一連兩日訪問(wèn)香港，并在第六屆香港特區(qū)政府的就職典禮上發(fā)表重要講話。

香港的不少組織，尤其是特區(qū)政府，都開(kāi)展了學(xué)習(xí)研討活動(dòng)，參與者分享了很多體會(huì)，對(duì)凝聚全社會(huì)關(guān)于香港前景的共識(shí)有很好的作用，對(duì)新一屆政府的施政也明確了方向及重點(diǎn)。我想談?wù)勗谙愀蹖?shí)施“良政善治”需要面對(duì)及解決的一些深層次矛盾和問(wèn)題。

習(xí)主席在講話中，對(duì)新政府提出了四個(gè)希望。其中第一個(gè)就是要求新政府“著力提高治理水平。完善治理體系、提高治理能力、增強(qiáng)治理效能” 。很明顯，無(wú)法有效解決香港治理的這些問(wèn)題，就很難回應(yīng)習(xí)主席提出的四個(gè)重要工作：“不斷增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)能、切實(shí)排解民生憂難、共同維護(hù)和諧穩(wěn)定”，以及習(xí)主席特別提到的要“關(guān)心關(guān)愛(ài)青年人”。

習(xí)主席同時(shí)指出，行政長(zhǎng)官和特別行政區(qū)政府是香港的當(dāng)家人，也是治理香港的第一責(zé)任人。要改善香港的治理水平、體系、能力和效能，關(guān)鍵是政府的領(lǐng)導(dǎo)人及主要官員。我們看到的是新班子上任不到一個(gè)月，已積極展開(kāi)處理香港當(dāng)前及一些長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題。從行政長(zhǎng)官李家超及主要官員的表現(xiàn)中可以看到這一屆政府在“以結(jié)果為目標(biāo)”的施政口號(hào)下所展現(xiàn)出的新作風(fēng)及新氣象。

“良政善治”的首要條件是“人”。新一屆政府的班子基本上已形成，余下的尚有些副局長(zhǎng)、政治助理及一些輔助人員的安排沒(méi)有定。新班子是否“德才兼?zhèn)洹?、“愛(ài)國(guó)愛(ài)港立場(chǎng)堅(jiān)定”、 “能力突出”、 “熱心服務(wù)公眾” ，相信不久就會(huì)看到結(jié)果。在此，我提出幾個(gè)我們要處理的深層次矛盾，每項(xiàng)都與習(xí)主席提出的“希望”相關(guān)。

港英時(shí)代遺留的公務(wù)員制度急需大幅整改

習(xí)主席在講話中提出，“要加強(qiáng)政府管理，改進(jìn)政府作風(fēng)，樹(shù)立敢于擔(dān)當(dāng)、善作善成新風(fēng)尚，展現(xiàn)良政善治新氣象”。新一屆政府上任前承接了前任政府的政府架構(gòu)改組計(jì)劃，增加了兩個(gè)政策局，調(diào)整了政策局之間的分工，使其更能反映現(xiàn)代社會(huì)的需要。還增加了副司長(zhǎng)一職，強(qiáng)化了政府上層的領(lǐng)導(dǎo)及統(tǒng)籌能力，這些都是一個(gè)很好很有必要的開(kāi)始。

但香港回歸后，特區(qū)政府承接了港英時(shí)期的體制，保持了原有體制的優(yōu)良部分，但也留下了不少陋習(xí)，以及很多與時(shí)代脫節(jié)的架構(gòu)及制度。

香港特區(qū)政治委任官員宣誓擁護(hù)《基本法》和效忠香港特區(qū) 圖自人民日?qǐng)?bào)客戶端

2002年第二屆政府時(shí)，行政長(zhǎng)官董建華引入的主要官員問(wèn)責(zé)制，雖然解決了部分問(wèn)題，但也制造了一些新問(wèn)題。持續(xù)深入檢視香港特區(qū)政府的體制及運(yùn)作是提高香港特區(qū)的治理水平、能力及效能的一個(gè)必要工作。其中公務(wù)員制度的改進(jìn)，是這項(xiàng)工作中的一個(gè)重要部分。

回歸以來(lái)為了穩(wěn)定公務(wù)員，港英時(shí)期遺留下來(lái)的公務(wù)員制度基本上沒(méi)有什么改變。而港英時(shí)期的香港公務(wù)員制度，沒(méi)有像新加坡等英聯(lián)邦國(guó)家那樣不斷與時(shí)俱進(jìn)，反而走得越來(lái)越遠(yuǎn)，早已變成“老古董” ，其中問(wèn)題最嚴(yán)重的要數(shù)公務(wù)員的編制、招聘規(guī)則和紀(jì)律處理的制度。在2019年“黑暴”事件中，公務(wù)員制度內(nèi)的缺失及漏洞便暴露無(wú)遺。為了配合社會(huì)的不斷發(fā)展，強(qiáng)化公務(wù)員的施政能力，香港特區(qū)政府的公務(wù)員制度急需大幅度調(diào)整及改革。

“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”不是不作為的借口

習(xí)主席在講話中提出，“要轉(zhuǎn)變治理理念，把握好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，把有為政府同高效市場(chǎng)更好結(jié)合起來(lái)”。這點(diǎn)了中香港治理中的一個(gè)核心問(wèn)題。香港社會(huì)的中上層及政府內(nèi)的高層管治團(tuán)隊(duì)，長(zhǎng)期迷信所謂“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)” ，深信港英時(shí)期遺留下來(lái)的“積極不干預(yù)” 及“小政府大市場(chǎng)”原則。

這種治理社會(huì)的態(tài)度完全與現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作及社會(huì)活動(dòng)脫節(jié)，結(jié)果造成香港的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期過(guò)分單一、新行業(yè)難以出頭等問(wèn)題。這種扭曲的思維也導(dǎo)致了高地價(jià)高房?jī)r(jià)、極端的貧富懸殊、青年缺乏出路等一系列問(wèn)題。

社會(huì)及政府高層如何重新認(rèn)識(shí)清楚政府與市場(chǎng)的關(guān)系，既是香港進(jìn)一步發(fā)展中需要解決的一個(gè)深層次的哲學(xué)問(wèn)題，也是一個(gè)務(wù)實(shí)的根本問(wèn)題。

2020年香港法律界年度大會(huì) 圖自港媒

香港回歸，更要回歸國(guó)家治理體系

香港回歸以來(lái)出現(xiàn)的不少爭(zhēng)議，包括維護(hù)國(guó)家安全的立法、國(guó)民教育及國(guó)家認(rèn)同、人大釋法及決議、政治體制的進(jìn)一步發(fā)展、以及中央全面管治權(quán)的落實(shí)，都與習(xí)主席講話中提到的“香港回歸祖國(guó)，重新納入國(guó)家治理體系”這一因素有關(guān)。習(xí)主席在2017年的講話中已提出這種觀點(diǎn)，但并沒(méi)有在香港社會(huì)引起太大關(guān)注。

可以說(shuō)，“一國(guó)兩制”20多年來(lái)在香港實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，絕大多數(shù)的問(wèn)題及困難都出現(xiàn)在國(guó)家治理體系行使其責(zé)任與時(shí)權(quán)力時(shí)，在香港特區(qū)政府內(nèi)外出現(xiàn)的矛盾及爭(zhēng)議。一個(gè)比較清楚和極端的例子，就是回歸后不久，香港的終審法院在一個(gè)判詞中竟然聲稱(chēng)，“香港的終審法院如認(rèn)為全國(guó)人大對(duì)香港《基本法》的解釋或決議是違反《基本法》的話，有權(quán)否決權(quán)人大的決定”。這一立場(chǎng)雖然后來(lái)被更正，但足以反映當(dāng)時(shí)香港特區(qū)政府內(nèi)外的一些高層人士，對(duì)回歸后香港在《憲法》及《基本法》框架內(nèi)的自身權(quán)力及職能存在嚴(yán)重誤解。

另一個(gè)相似的例子是不少香港人，特別是一些法律界專(zhuān)業(yè)人士，長(zhǎng)期認(rèn)為《憲法》在香港并不生效，《基本法》就是香港的唯一及最高的憲制性文件。即使到了今天，《憲法》如何在香港發(fā)生效力仍然是一個(gè)模糊不清的問(wèn)題。

這不是一個(gè)制度上出現(xiàn)沖突的問(wèn)題，而是一個(gè)政治認(rèn)知上的問(wèn)題，因?yàn)檫@樣的制度安排與97年前的情況并無(wú)分別，當(dāng)時(shí)英國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)香港有同樣的角色及權(quán)力。因此，上面提到的沖突是一些香港人抗拒?chē)?guó)家治理體系在香港事務(wù)上的角色與作用而造成的矛盾。港人如何理解，是否正確認(rèn)識(shí)國(guó)家治理體系，國(guó)家治理體系在香港如何發(fā)揮其角色及作用，是“一國(guó)兩制”在香港落實(shí)過(guò)程的一個(gè)不斷出現(xiàn)摩擦的困難環(huán)節(jié)。

這個(gè)問(wèn)題的另外一面，就是作為國(guó)家的一部分，香港及香港人如何有效參與國(guó)家事務(wù)及國(guó)家的發(fā)展，這是一個(gè)長(zhǎng)期被輕視的問(wèn)題。人民大學(xué)的韓大元教授在一個(gè)研討會(huì)提出，“香港的中國(guó)內(nèi)地籍居民作為國(guó)家的一份子，如何享有及落實(shí)憲法規(guī)定的公民權(quán)利及責(zé)任，是需要研究的一個(gè)問(wèn)題”。

例如，直到今天，香港的中國(guó)內(nèi)地籍人士也難以進(jìn)入國(guó)家的公務(wù)員隊(duì)伍和參軍入伍，在國(guó)家事務(wù)承擔(dān)自己作為國(guó)民的責(zé)任。在“一國(guó)兩制”的安排下香港不用向國(guó)家納稅，香港自然非常高興，但這也削弱了香港人作為國(guó)家一份子的感覺(jué)及歸屬感。

要全面準(zhǔn)確落實(shí)“一國(guó)兩制” ，我們就要對(duì)香港納入國(guó)家治理體系有完整的理解——國(guó)家治理體系要在香港發(fā)揮作用，香港也要在國(guó)家治理體系中能有所作為。

“兩制”不能阻礙香港融入國(guó)家發(fā)展

無(wú)論回歸前還是回歸后，香港從來(lái)都與國(guó)家的命運(yùn)息息相關(guān)，都是國(guó)家發(fā)展的一部分?；貧w后“一國(guó)兩制”的引入不應(yīng)因?yàn)椤皟芍啤钡牟町惗箖?nèi)地與香港產(chǎn)生隔離。我們必須承認(rèn)，如何融入國(guó)家發(fā)展大局、什么是國(guó)家發(fā)展大局，香港在這方面的認(rèn)知及實(shí)際行動(dòng)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

回歸后，香港與內(nèi)地的關(guān)系出現(xiàn)了根本的變化，但在各種往來(lái)、交接、互動(dòng)的操作上，因?yàn)橐櫦啊皟芍啤保胁簧賳?wèn)題尚待處理。高鐵的“一地兩檢”安排獲得解決是一個(gè)好例子，而三地的汽車(chē)到今天還不能自由往來(lái)，讓一條造價(jià)上千億的港珠澳大橋每天都在那里“曬太陽(yáng)”，則是一個(gè)壞例子。

港珠澳大橋（圖片來(lái)源：視覺(jué)中國(guó)）

國(guó)家發(fā)展所面臨方方面面的問(wèn)題，其中不少，例如人民幣國(guó)際化，香港都可以扮演特殊的角色、做出自己的貢獻(xiàn)。然而，相關(guān)的聲音雖不少，但能見(jiàn)到的具體舉措不多。香港如何在“一國(guó)兩制”下成為國(guó)家發(fā)展大局中的一個(gè)有機(jī)組成部分，仍然是一個(gè)需要加大力度處理的問(wèn)題。

如何重塑香港的“國(guó)際視野”

習(xí)主席在講話中提出，治理團(tuán)隊(duì)“要提升國(guó)家觀念和國(guó)際視野，從大局和長(zhǎng)遠(yuǎn)需要出發(fā)積極謀劃香港發(fā)展”。 這其實(shí)也是對(duì)香港整體的要求。香港長(zhǎng)期自命為“國(guó)際城市” ，但實(shí)際上香港人的國(guó)際視野、情懷和認(rèn)識(shí)都非常有限，香港的對(duì)外關(guān)系仍然非常薄弱及片面。香港所謂的“國(guó)際性” ，其實(shí)長(zhǎng)期只是給外來(lái)人士及利益集團(tuán)提供了一個(gè)活動(dòng)平臺(tái)；本地人及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的角色，多數(shù)只是迎合這些外來(lái)因素而作出的反應(yīng)及配合。除了個(gè)別例子、如航運(yùn)界的企業(yè)家有其業(yè)務(wù)需要外，香港人自身并沒(méi)有發(fā)展出對(duì)國(guó)際事務(wù)的深厚興趣和深刻認(rèn)識(shí)。

面對(duì)國(guó)家近幾十年的高速發(fā)展，以及近幾年迅速變化的國(guó)際局勢(shì)，特別是中美關(guān)系惡化和海峽兩岸近期出現(xiàn)的緊張情況，香港人的反應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位，甚或干脆缺席。這與香港的國(guó)際地位本質(zhì)、角色及功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相配，與國(guó)家對(duì)香港的期望及要求也有很大的差距。在港英時(shí)期這是不可避免的情況，但在“港人治港、高度自治”的要求下，這是我們的一個(gè)嚴(yán)重缺失，新一屆政府需要在這方面作出更大努力。

“百年變局”賦予了香港高度的歷史使命

在香港回歸歷程中，政治體制出現(xiàn)了根本的變化，其中主要是引入了選舉政治，又從這一制度引申出的政黨政治及議會(huì)政治。這是香港回歸前后長(zhǎng)期的社會(huì)爭(zhēng)議的一個(gè)源頭。在經(jīng)歷了2014年以來(lái)的社會(huì)動(dòng)蕩、及在此過(guò)程中暴露出政治體制中的漏洞后，中央主動(dòng)出手調(diào)整了香港的選舉制度，作出了一些根本的改變，為香港選舉政治的未來(lái)發(fā)展打下了一個(gè)穩(wěn)健的基礎(chǔ)。中央在這些變化后仍然堅(jiān)持《基本法》內(nèi)有關(guān)“雙普選”的承諾，肯定了民主政治在香港的發(fā)展。這制度應(yīng)如何進(jìn)一步推前，如何落實(shí)最終的目標(biāo)等問(wèn)題仍待處理。

選舉制度的設(shè)計(jì)及發(fā)展只是表面問(wèn)題，關(guān)鍵的是圍繞各種民主制度及理論、選舉制度的爭(zhēng)議，背后的價(jià)值觀、文化基因、歷史因素、社會(huì)條件，以及它們的前提及假設(shè)，才是要探討的“深層次”問(wèn)題，需要我們通過(guò)實(shí)踐，深入仔細(xì)地研究及分辨。因?yàn)檫@些觀點(diǎn)及取態(tài)決定了我們對(duì)不同的民主理論、制度的認(rèn)同和取舍。這些看來(lái)抽象的理論問(wèn)題的意義不單只是在香港，這更是民主制度、政治體制理論的探索，對(duì)國(guó)家政治制度的建設(shè)和發(fā)展也有參考作用。

2005年年底時(shí)，溫家寶總理在接見(jiàn)時(shí)任行政長(zhǎng)官曾蔭權(quán)時(shí)，首次提出香港需要處理一些深層次矛盾，總理當(dāng)時(shí)關(guān)心的主要是香港的經(jīng)濟(jì)、民生以及社會(huì)和諧的問(wèn)題。到了今天，我們對(duì)這些深層次矛盾有了更深的認(rèn)識(shí)和了解。在實(shí)踐中不斷探索、不斷學(xué)習(xí)、不斷改進(jìn)，是我們國(guó)家治理的一個(gè)優(yōu)良及獨(dú)特傳統(tǒng)。深入探討回歸以來(lái)香港面對(duì)什么樣的深層次矛盾，是準(zhǔn)確落實(shí)“一國(guó)兩制”的其中一個(gè)必需工作。

“一國(guó)兩制”是延續(xù)中央長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)港澳問(wèn)題的戰(zhàn)略思維，即“長(zhǎng)期打算、充分利用” ，到今天仍然適用。“一國(guó)兩制”在現(xiàn)時(shí)國(guó)家處于“百年未見(jiàn)的大變局”中，早已不是一個(gè)短期的、權(quán)宜的、功利的對(duì)策，而是中國(guó)在全球大部分國(guó)家仍實(shí)行資本主義制度的大環(huán)境中長(zhǎng)期堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義體制下的一個(gè)根本國(guó)策。

習(xí)主席在講話的結(jié)語(yǔ)中，把“一國(guó)兩制”在國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展上的戰(zhàn)略地位提升到一個(gè)新臺(tái)階。他說(shuō)：“‘愿將黃鶴翅，一借飛云空?！腥A民族偉大復(fù)興已經(jīng)進(jìn)入不可逆轉(zhuǎn)的歷史進(jìn)程。推進(jìn)‘一國(guó)兩制’在香港的成功實(shí)踐是這一歷史進(jìn)程的重要組成部分。”

與習(xí)主席的論斷相對(duì)應(yīng)，讓“一國(guó)兩制”準(zhǔn)確地、持續(xù)地、長(zhǎng)遠(yuǎn)地在香港落實(shí)執(zhí)行，也是當(dāng)代香港人在這一特殊的歷史時(shí)期對(duì)國(guó)家的一個(gè)重要的歷史性任務(wù)。

【本文根據(jù)作者會(huì)議演講稿整理而成，略作修改?！?/p>

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