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近日，17部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》引發(fā)學(xué)界熱議，其中，多名學(xué)者重點探討了生育休假等支持措施的成本分擔(dān)機制。
例如，全國婦聯(lián)婦女研究所政策法規(guī)研究室副主任、副研究員楊慧撰文指出，《關(guān)于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》將“完善生育休假和待遇保障機制”，作為提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平、發(fā)展普惠托育服務(wù)體系之后的第三項措施加以明確和細化，體現(xiàn)了對生育休假的高度重視與深入落實。
楊慧認為，統(tǒng)一生育休假制度是消除地區(qū)差異的必由之路。在延長產(chǎn)假地區(qū)差異方面，江西等4省產(chǎn)假延長時間是江蘇的3倍。在陪產(chǎn)假地區(qū)差異方面，廣西的陪產(chǎn)、陪護假時間是上海的3倍。在育兒假地區(qū)差異方面，吉林男女職工在子女3歲前的育兒假天數(shù)是北京的4倍。此外，重慶、安徽規(guī)定男女職工在子女6歲前，每人每年可享受5-10天的育兒假。各省份在生育休假三支柱中的巨大差異，給不同地區(qū)女職工獲得的產(chǎn)后恢復(fù)健康時間、男女職工的育兒時間配置帶來了新的不平衡。在國家層面對生育休假制度進行統(tǒng)一和規(guī)范，是消除地區(qū)差異、平衡休假時間的必由之路。
其次，完善生育保險和生育津貼支付政策是減輕生育休假成本的必要條件。生育休假成本負擔(dān)偏重問題，在很大程度上降低了用人單位落實三孩生育政策的積極性。
楊慧文章提到，我國《女職工勞動保護特別規(guī)定》明確了由生育保險基金支付已參加生育保險女職工98天的生育津貼。而對于延長產(chǎn)假對應(yīng)的生育津貼，除上海、黑龍江明確由生育保險基金支付全部或部分延長產(chǎn)假的生育津貼外，大部分省份通過“視為出勤”“工資照發(fā)”等形式，將相關(guān)生育休假成本轉(zhuǎn)嫁給用人單位。對生育休假成本測算發(fā)現(xiàn)，每個女職工在生育一個孩子時，平均給用人單位帶來5.53萬元用工成本，其中，延長產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、育兒假成本分別為3.20萬、0.56萬和1.77萬元。如果某女職工在同一單位就業(yè)期間，先后生育兩個或三個孩子，用人單位平均承擔(dān)11.06萬和16.59萬元的生育休假成本。盡管各省份休假時長、全口徑月均工資及社會保險費率不同，但生育休假成本給女職工較多的中小企業(yè)帶來的沉重負擔(dān)是不爭的事實。《指導(dǎo)意見》通過明確政府、用人單位、個人責(zé)任，完善假期用工成本分擔(dān)機制，有助于減輕用人單位承擔(dān)的生育休假成本，促進三孩生育政策及配套支持措施的貫徹落實。
最后，完善生育休假待遇保障機制是保障職工生育權(quán)益的有效途徑。用人單位承擔(dān)的生育休假成本加劇了就業(yè)歧視，分娩痛苦和不孕不育癥對生育意愿和行為產(chǎn)生了不良影響。以往研究發(fā)現(xiàn)，部分女職工為了保住工作而降低生育意愿，部分男職工為了職業(yè)發(fā)展而不敢休或不能休陪產(chǎn)假、育兒假，在其生育權(quán)益未能得到有效保護的情況下，幸福感也會受到一定影響。2021年中國大學(xué)生婚育觀調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近60%的女大學(xué)生認為，生育痛苦與潛在風(fēng)險會降低其生育意愿。另有研究發(fā)現(xiàn)，我國有1%左右的40歲及以上在婚婦女沒有生育過子女，其生育需求未能得到滿足?！吨笇?dǎo)意見》在完善生育休假待遇保障機制中，將生育休假三支柱納入生育津貼支付范圍，將分娩鎮(zhèn)痛及生殖輔助技術(shù)項目納入生育保險基金支付范圍，既有助于保障職工生育權(quán)益、降低分娩給產(chǎn)婦帶來的痛苦、滿足不孕不育癥患者的生育需求，又會增強包括女大學(xué)生在內(nèi)的男女職工安全感、獲得感、幸福感，有助于提振生育水平。
對于完善生育休假和待遇保障機制的路徑選擇，楊慧文章指出，國際社會普遍通過建立生育休假成本分擔(dān)機制，減輕雇主責(zé)任，保障職工生育權(quán)益，幫助職工平衡工作與家庭關(guān)系。我國在落實三孩生育政策及《指導(dǎo)意見》過程中，需要做好生育保險基金的“開源”與“擴流”工作。
一是通過擴大生育保險覆蓋范圍和繳費對象，增加生育保險基金規(guī)模。2021年全國生育保險參保人數(shù)為2.36億，分別比城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險參保人數(shù)少2.21億和1.09億。在《指導(dǎo)意見》的進一步落實中，明確所有用人單位、靈活就業(yè)人員、領(lǐng)取失業(yè)保險金人員均應(yīng)參加生育保險，確保生育保險參保人數(shù)逐步與職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)持平。此外，推動修改《中華人民共和國社會保險法》，參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險繳費來源與繳費比例，確定職工和用人單位分別承擔(dān)1:2的生育保險費率。
二是通過擴大生育保險支付范圍，提高對生育休假三支柱（指產(chǎn)假含延長產(chǎn)假、陪產(chǎn)假或護理假、育兒假）的保障功能。一方面，總結(jié)上海、黑龍江由生育保險基金支付延長產(chǎn)假津貼的經(jīng)驗，科學(xué)分析生育保險基金收支情況，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)定延長產(chǎn)假期間的生育津貼由生育保險基金支付。另一方面，明確將陪產(chǎn)假、育兒假期間的工資或休假津貼由生育保險基金支付。生育保險基金不足部分，由政府財政補貼，以體現(xiàn)促進生育的國家責(zé)任，并在減輕用人單位的生育休假成本負擔(dān)的同時，提高對職工生育和養(yǎng)育的保護力度。
三是探索將分娩鎮(zhèn)痛和輔助生殖技術(shù)納入生育保險基金支付范圍的經(jīng)驗。指導(dǎo)有條件的地方將分娩鎮(zhèn)痛和輔助生殖技術(shù)納入生育保險基金支付范圍，為在全國范圍內(nèi)減輕女職工分娩痛苦、滿足生育需求、提高生育水平積累有益的經(jīng)驗。
中國人民大學(xué)人口學(xué)系主任、人口與發(fā)展研究中心研究員楊凡撰文指出，《指導(dǎo)意見》的出臺，使完善生育休假制度的政策目標更為明確，政策路徑更為清晰，政策措施更為實在，對減輕家庭生育養(yǎng)育成本，促進生育潛能的釋放，從而實現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展有著重要而深遠的影響。未來生育休假制度的優(yōu)化，仍需做好以下三個方面的工作。
第一，強化頂層設(shè)計之“軸”，實施孩子父母共同休假的制度。在新的人口形勢下，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)鼓勵各地實施父母雙方共同休假的育兒假制度，特別是在父親陪產(chǎn)假的基礎(chǔ)上增設(shè)父親的育兒假。
第二，夯實合理分擔(dān)之“基”，因地制宜地制定成本分擔(dān)機制。對于生育假期間的經(jīng)濟支持，國際上通行的做法是在社會保障計劃中設(shè)立專門的保險項目，產(chǎn)假、陪產(chǎn)假和育兒假都包括其中，在同一個體系范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮，成本由雇員、雇主和政府共同分擔(dān)。那么參照國際經(jīng)驗，我國也可以在生育保險的基礎(chǔ)上進行重新設(shè)計，擴大生育保險的繳費和使用范圍，保障男性和女性在產(chǎn)假、陪產(chǎn)假和育兒假期間收入水平基本穩(wěn)定。保障范圍擴大的同時，也需要擴大繳費群體，育兒假期間的經(jīng)濟成本由企業(yè)和個人共同繳付的共同基金來承擔(dān)，政府視階段變化和政策導(dǎo)向予以不同程度的補貼。在當(dāng)前的人口形勢下，生育具有明顯的正外部性，已經(jīng)超越了家庭事務(wù)的范疇，所以個人、企業(yè)和政府都承擔(dān)一定的成本是合情合理的。生育保險的成本分擔(dān)機制是和各地經(jīng)濟發(fā)展水平、人口狀況、財政狀況和育兒假長度設(shè)計等要素緊密聯(lián)系的，其他國家的實踐也充分說明了這一點，所以分擔(dān)機制不宜“一刀切”，要給地方足夠的自主權(quán)和彈性空間，在探索中逐步完善育兒假的分擔(dān)機制。
第三，把握靈活適宜之“度”，增強生育休假制度的彈性。采取部分時間休假制、間歇性休假、家庭自主安排夫妻雙方休假額度等彈性休假方式，以滿足不同家庭的多樣化需要。
此外，中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授宋健撰文指出，過去一年來，各地陸續(xù)修訂完成地方人口與計劃生育條例，取消各類生育限制、出臺許多配套支持政策、探索各種生育促進手段。然而，從生育相關(guān)指標和調(diào)查的生育意愿來看，效果并不顯著。
在宋健看來，明確成本分擔(dān)機制是落實積極生育支持措施的關(guān)鍵。配套支持措施包含經(jīng)濟支持、時間支持和服務(wù)支持三大類，這也是目前世界大多數(shù)低生育國家普遍采取的政策措施。從國際經(jīng)驗來看，措施效果不一而足，除了生育率的度量指標還有待完善之外，依據(jù)國情、把握時機、打好政策組合拳也很重要。但其中最為關(guān)鍵的是明確生育支持措施的成本分擔(dān)機制，將政策落在實處。三類政策歸根結(jié)底都涉及成本合理分擔(dān)的問題，政府買單能否持續(xù)、轉(zhuǎn)嫁企業(yè)是否合理、社會機構(gòu)如何參與、家庭負擔(dān)怎樣減輕，這些都需要條分縷析，算總賬、細賬和長遠賬，以確保積極生育支持措施落到實處并持久可行。