抗旱保收，主要問題在基層

更新時(shí)間：2022-08-24 07:38:30作者：佚名

抗旱保收，主要問題在基層

導(dǎo)讀：近期筆者調(diào)查了江西、安徽相關(guān)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，他們都反映，當(dāng)前抗旱主要困難是一些溝渠、排灌站等田間水利工程需要維修。這些正是公共權(quán)力缺位與社會(huì)組織無效造成基層治理干旱風(fēng)險(xiǎn)能力的相對不足。

【文/觀察者網(wǎng)專欄作者賀海波】

從六月份開始，我國長江中下游地區(qū)接受了高溫“烤”驗(yàn)，持續(xù)至今，對我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、日常生活等已經(jīng)造成了重要影響。

大型氣候變化往往會(huì)成為歷史變化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，會(huì)打破國家與社會(huì)的常規(guī)治理，對人類社會(huì)的影響甚巨。今年持續(xù)高溫干旱對我國造成了怎樣的影響？我國是否有能力應(yīng)對突如其來的自然風(fēng)險(xiǎn)？國家、社會(huì)以及個(gè)體在應(yīng)對上有何不足？筆者將圍繞這些問題，結(jié)合現(xiàn)實(shí)調(diào)研詳細(xì)談?wù)劇?/p>

高溫干旱風(fēng)險(xiǎn)的表象與破壞

與往年相比，今年的高溫過程耐力格外持久，我國6月以來的平均高溫日數(shù)為1961年有完整氣象觀測記錄以來歷史同期最多。過去一個(gè)月，35℃以上高溫天氣覆蓋了我國450萬平方公里的面積，多個(gè)省會(huì)城市高溫日數(shù)超過40天。

資料圖：@中國天氣

當(dāng)前正值秋糧作物生產(chǎn)關(guān)鍵期，而秋糧產(chǎn)量占全年糧食產(chǎn)量的3/4。高溫少雨天氣導(dǎo)致南方多地土壤墑情明顯偏差：

江西有75個(gè)縣(市、區(qū))達(dá)中度以上氣象干旱，其中22個(gè)縣(市、區(qū))達(dá)重旱，35個(gè)縣(市、區(qū))達(dá)特旱。江西部分地區(qū)一季稻、晚稻因旱受災(zāi)。湖南省內(nèi)已有119個(gè)縣市區(qū)出現(xiàn)氣象干旱，中旱及以上縣市區(qū)達(dá)89個(gè)，影響范圍占全省面積的64.33%；洞庭湖出口城陵磯站水位23.29米，接近歷史同期最低水位(23.12米)；全省干涸塘壩10703個(gè)，干涸小Ⅰ型水庫9個(gè)、?、蛐退畮?3個(gè)。在湖南沅江，農(nóng)作物受旱面積達(dá)3.38千公頃。在湖南江永縣松柏瑤族鄉(xiāng)，14個(gè)村（社區(qū)）的上萬畝農(nóng)田遭受不同程度旱情。湖北干旱影響了中稻抽穗開花灌漿、夏玉米灌漿，導(dǎo)致棉花蕾鈴脫落增加和脫肥早衰。

高溫干旱還影響了經(jīng)濟(jì)性種植養(yǎng)殖：

在江南茶葉生產(chǎn)區(qū)，晴熱少雨帶來輕至中度高溫?zé)岷?，局地茶樹發(fā)生日灼，部分地區(qū)水果出現(xiàn)裂果、落果、日灼傷害等現(xiàn)象。筆者七月中下旬在浙江麗水農(nóng)村調(diào)查，眼見茶葉、紅薯等日灼，柑桔、柚子掉果等現(xiàn)象明顯。在湖北區(qū)域內(nèi)，水產(chǎn)養(yǎng)殖正面臨高溫帶來的缺氧困境。一位養(yǎng)殖戶說：“尤其是中午至日落前這段時(shí)間，表層水溫超過溫水性魚類忍受臨界溫度，魚蝦蟹攝食、生長受到影響。水溫高，水體溶氧率下降，魚池易出現(xiàn)缺氧泛塘情況?！?/blockquote>
據(jù)氣象報(bào)道，與正常年份相比，長江中下游降水偏少2成至5成，8月24日至27日，江淮大部、江南大部、四川地區(qū)會(huì)出現(xiàn)降水過程，累計(jì)雨量10-50毫米。但降雨過后，高溫?zé)岷θ詫⒊掷m(xù)，干旱持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)較大，并繼續(xù)影響一季稻、玉米產(chǎn)量形成，以及經(jīng)濟(jì)林果等生長。

央視新聞報(bào)道截圖
自然風(fēng)險(xiǎn)治理中的國家與社會(huì)
從上述的情況可以總結(jié)這次高溫干旱有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是受氣候規(guī)律影響，高溫干旱災(zāi)害被鎖定在我國長江中下游地區(qū)等副熱帶高壓區(qū)；二是高溫干旱災(zāi)害時(shí)間長、范圍廣、強(qiáng)度大；三是對處于關(guān)鍵生長期的糧食作物影響巨大。
災(zāi)害已經(jīng)形成并還在深化，風(fēng)險(xiǎn)如何規(guī)避、糧食安全如何保證，是對國家與社會(huì)的治理能力的考驗(yàn)。從當(dāng)前各方反映來看，國家與社會(huì)、個(gè)體等都參與到自然風(fēng)險(xiǎn)治理之中。
國家層面的積極響應(yīng)體現(xiàn)在三個(gè)方面：
一是提出了應(yīng)對災(zāi)害的目標(biāo)要求。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部強(qiáng)調(diào)，采取針對性措施強(qiáng)化南方高溫干旱應(yīng)對，確保全年糧食產(chǎn)量保持在1.3萬億斤以上。
二是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)角度提出總體指導(dǎo)性措施。要求盯住關(guān)鍵時(shí)段、關(guān)鍵地區(qū)，定準(zhǔn)定實(shí)方案，因?yàn)?zāi)因地因作物搞好指導(dǎo)服務(wù), 特別是對一些缺少灌溉和水澆條件的丘陵崗地和“望天田”，要抓好噴施抗旱保水劑、“一噴多促”等農(nóng)藝抗旱措施等。
三是對治理體系的內(nèi)部動(dòng)員。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部動(dòng)員包省包片部領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)司局深入受災(zāi)一線，調(diào)查了解災(zāi)情，督促指導(dǎo)地方加強(qiáng)抗災(zāi)工作組織領(lǐng)導(dǎo)和資金投入；江西、湖南、湖北等省相繼啟動(dòng)重大氣象災(zāi)害(高溫干旱)Ⅳ級應(yīng)急響應(yīng)，后又提升為Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng)；四川省要求各地要緊盯重點(diǎn)目標(biāo)，實(shí)行“責(zé)任制+清單制+銷號(hào)制”管理，及時(shí)解決問題隱患。
在縣域基層，縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動(dòng)，縣級層面從縣域總體上布置抗旱工作，協(xié)調(diào)跨區(qū)域的水源分配問題，檢查鄉(xiāng)村兩級工作落實(shí)情況。
鄉(xiāng)村兩級處于抗旱一線，有幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：
一是設(shè)備維修。因長期以來沒有經(jīng)歷過如此重大的旱災(zāi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級灌溉設(shè)備老化，在長時(shí)間開機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)中出現(xiàn)變壓器、電機(jī)損毀等突發(fā)故障，需要組織人員搶修。
二是水道清淤。因長期干旱，河湖的取水點(diǎn)水位降低，造成引水困難，必須要組織大型機(jī)械進(jìn)行疏通。毛細(xì)水渠因長期荒廢，也需要組織人員機(jī)械清理。
三是矛盾糾紛化解。大旱來臨，旱情相當(dāng)，如何分配水資源，引發(fā)農(nóng)戶之間、自然村之間、行政村之間等不同行動(dòng)單位之間的沖突，鄉(xiāng)村兩級做出處理。
筆者調(diào)查了安徽的一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，他每天都要到一線處理灌溉糾紛。市縣應(yīng)急局加大了抗旱工作檢查力度，市縣紀(jì)委加強(qiáng)了督查力度，鄉(xiāng)村兩級無法也再?zèng)]有空間轉(zhuǎn)移責(zé)任，不得不自我加壓，力求完成任務(wù)不出事。

民兵助力茶農(nóng)抗旱保收（資料圖/華聲在線）
對于村民個(gè)體而言，是直接的利益相關(guān)方。自清明節(jié)以來，育秧、打田、插秧、施肥、除草等一路勞作，一年的收成全在于此，自然要拼盡了全力抗旱保豐收。
一位來自湖北宜昌的博主8月13日在社交平臺(tái)發(fā)視頻講述，持續(xù)干旱，河里的水越來越少，他的父親既想多抽一點(diǎn)水，又怕燒壞電動(dòng)機(jī)，只能抽20分鐘、停20分鐘，已經(jīng)連續(xù)兩晚站在電動(dòng)機(jī)旁，“種了40年地的他，似乎到了黔驢技窮的地步。但他仍然奮不顧身地?fù)尵冗@一切?！?/p>
這位博主的父親是全國2.3億小農(nóng)戶的代表，在災(zāi)害面前，小農(nóng)戶沒有退路可選，只有全力以赴用盡個(gè)體能力，挽回一點(diǎn)損失算一點(diǎn)。
自然風(fēng)險(xiǎn)與水利社會(huì)
自古以來，人類就面臨著高溫、干旱、火災(zāi)、洪澇、蟲害、龍卷風(fēng)等自然災(zāi)害的威脅。其中高溫、干旱、洪澇等需要人類社會(huì)具備相應(yīng)的水利治理能力。在我國，流傳甚廣的大禹治水和都江堰、京杭大運(yùn)河、鄭國渠等水利工程，都是歷史上我國成功治水的案例。
有西方學(xué)者認(rèn)為，我國的水利灌溉是一個(gè)嚴(yán)密的系統(tǒng)，需要強(qiáng)有力的管理、控制和高度的一體化協(xié)作才能維系其運(yùn)行，并且提出了東方水利社會(huì)的理論。當(dāng)然，這種單一因素決定論遭受了眾多批評，但是水利灌溉體系確實(shí)是塑造社會(huì)的一種因素，特別是在旱災(zāi)嚴(yán)重時(shí)刻，成為社會(huì)團(tuán)結(jié)與沖突的動(dòng)力機(jī)制。
雖然我國歷史上有眾多的成功治水案例，但是直到解放前后都還缺乏應(yīng)對干旱與洪澇等自然風(fēng)險(xiǎn)的治理能力。一方面是因?yàn)檫@些自然災(zāi)害破壞力太大，超越了一般的治理能力；另一方面是因?yàn)閷⑸鐣?huì)組織起來并非易事，凡是大型水利工程都是舉全國之力而為之。歷史上的京杭大運(yùn)河、鄭國渠等都是王權(quán)統(tǒng)治者為了維護(hù)統(tǒng)治的目的，調(diào)集國家力量才得以修成。
新中國成立之后，國家動(dòng)員社會(huì)力量，開始治理淮河、黃河、長江等大江大河，并且于1957年提出，“必須切實(shí)貫徹執(zhí)行小型為主，中型為輔，必要和可能的條件下興修大型工程”方針。
全國開展了規(guī)?？涨暗娜罕娦运ㄔO(shè)運(yùn)動(dòng)，完成了丹江口水利樞紐、青銅峽水利樞紐、劉家峽水利樞紐、北京密云水庫、甘肅劉家峽水利樞紐、葛洲壩水電站等許多重大工程，共修建900多座大中型水庫；各級政府積極引導(dǎo)開展中小型水利設(shè)施建設(shè)；后來全國都將治水和改土相結(jié)合，山、水、田、林、路綜合治理，旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)取得很大成績，農(nóng)田灌溉面積增加到6.7億畝。
這些水利工程都是采取了人海戰(zhàn)術(shù)，總共有數(shù)以億計(jì)的勞動(dòng)力投身到水利建設(shè)之中。僅1950年，黃河下游實(shí)施大堤加培工程，一年投入的勞力就達(dá)20-25萬人。
新中國成立后前30年的水利建設(shè)是一個(gè)奇跡，是以人力、畜力等傳統(tǒng)方式開展水利建設(shè)的頂峰，為國家修建了比較完備的水利體系，解決了幾千年以來靠天吃飯的被動(dòng)歷史，人類社會(huì)終于可以主動(dòng)治理自然風(fēng)險(xiǎn)，獲得了某種意義上對自然的勝利。

1952年4月5日，荊江分洪工程破土動(dòng)工。30萬勞動(dòng)大軍從四面八方開赴荊江分洪工程工地，拉開了荊江治理的大幕。（資料圖）
改革開放以后，我國的水利體系建設(shè)進(jìn)一步完善。上世紀(jì)90年代，在建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)大背景下，國家意識(shí)到水資源的經(jīng)濟(jì)資源屬性日益凸顯，建設(shè)了長江三峽、黃河小浪底、萬家寨等重點(diǎn)工程。
進(jìn)入新時(shí)代以來，三峽工程持續(xù)發(fā)揮巨大綜合效益，南水北調(diào)東線、中線一期工程先后通水，淮河出山店、西江大藤峽、河湖水系連通、大型灌區(qū)續(xù)建配套、農(nóng)村飲水安全保障工程等加快建設(shè)，進(jìn)一步完善了江河流域防洪體系，優(yōu)化了水資源配置格局。
這次高溫干旱之所以沒有引起社會(huì)恐慌，正是因?yàn)檫@些重點(diǎn)大型工程發(fā)揮了重要作用。雖然鄱陽湖、洞庭湖等長江中下游水位下降到最低點(diǎn)，但是自8月中旬開始三峽給下游補(bǔ)水近10億立方米，一定程度上緩解了風(fēng)險(xiǎn)。
也就是說，隨著現(xiàn)代化深入發(fā)展，我國水利體系越來越完善，治理干旱風(fēng)險(xiǎn)的國家能力在不斷增強(qiáng)，大型水利設(shè)施可以發(fā)揮長時(shí)段的抗旱功能。只要大江大河以及大型水庫仍然有水，國家就有能力將水輸送到干旱地區(qū)。
解體與重構(gòu)
當(dāng)前對干旱風(fēng)險(xiǎn)治理比較突出的問題，恰恰出現(xiàn)在基層。
改革開放以后，隨著人民公社體制解體，鄉(xiāng)村的水利體系逐漸解體了。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：
一是公共權(quán)力的退出。
在“加強(qiáng)經(jīng)營管理，講究經(jīng)濟(jì)效益”水利工作方針指導(dǎo)下，國家和集體均退出了水利體系的管理與維護(hù)，各種中小型抽水泵站相繼承包給個(gè)體經(jīng)營，大型機(jī)械維修更換添加都需要巨額投入，隨著抽水收入越來越少，經(jīng)營者無錢投資，鄉(xiāng)村兩級也無錢投資。
二是社會(huì)的分化。
原來是以村集體、組集體為最基本的行動(dòng)單位，農(nóng)戶只是集體的構(gòu)成要素，只要自上而下地發(fā)出一個(gè)號(hào)召或招呼，就可以實(shí)現(xiàn)村組的集體行動(dòng)。但是分戶經(jīng)營后，農(nóng)戶成了一個(gè)個(gè)自主的利益主體，每戶都圍繞自身的利益決定是否參與水利的集體行動(dòng)。有的農(nóng)戶不交水費(fèi)，有的農(nóng)戶毀渠種田，有的農(nóng)戶寧可自己抽水……有關(guān)水利的行動(dòng)出現(xiàn)了分化，并且沒有一種力量可以重新整合這種分化，最終導(dǎo)致了水利體系的癱瘓。

8月13日，在江西省九江市都昌縣周溪鎮(zhèn)一處稻田，農(nóng)民利用抽水泵灌溉保苗。（資料圖/新華網(wǎng)）
近期筆者調(diào)查了江西、安徽相關(guān)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，他們都反映，當(dāng)前抗旱主要困難是一些溝渠、排灌站等田間水利工程需要維修。這些正是公共權(quán)力缺位與社會(huì)組織無效造成基層治理干旱風(fēng)險(xiǎn)能力的相對不足。因此有必要重新建構(gòu)主體間關(guān)系結(jié)構(gòu)，提升水利體系末端的治理能力。
首先，提供更為完善的水利公共產(chǎn)品。
雖然前兩年，針對農(nóng)村水利體系，國家開展了“最后一公里”的整治行動(dòng)，但是有些地區(qū)反映因資金投入有限，并未全覆蓋。這些未整治的末端體系正是這次抗旱的重點(diǎn)與難點(diǎn)。
在當(dāng)前資源輸入型的鄉(xiāng)村治理時(shí)期，很難再從村莊內(nèi)部抽取資源來提供水利公共產(chǎn)品。所以，有必要在財(cái)政允許的前提下增加水利建設(shè)的資源投入，進(jìn)一步完善水利體系末端設(shè)施設(shè)備。

農(nóng)村水利設(shè)施老化問題存在已久
其次，增加村社集體的統(tǒng)籌能力，將分散的農(nóng)戶組織起來。
經(jīng)過四十余年的改革開放，我國經(jīng)過了一段快速城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的階段，已經(jīng)從“鄉(xiāng)土中國”發(fā)展成了“城鄉(xiāng)中國”，農(nóng)村的主體結(jié)構(gòu)與資源結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。在主體結(jié)構(gòu)方面，主要表現(xiàn)為“基層組織、合作社/農(nóng)業(yè)公司、種田大戶、以老年人為主的散戶”等主體根據(jù)村莊實(shí)際排列組合的不同結(jié)構(gòu)；在資源結(jié)構(gòu)方面，表現(xiàn)為務(wù)農(nóng)收入成為家庭收入的補(bǔ)充，土地正在不斷向少數(shù)村民集中。
這些變化為村集體增加統(tǒng)籌能力奠定了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的雙重基礎(chǔ)。村集體可以根據(jù)各村實(shí)際挑選出種田大戶、合作社等作為中間主體，讓他們負(fù)責(zé)規(guī)范村民的行為，防止人為損壞，在水利體系末端治理中發(fā)揮關(guān)鍵組織功能。
當(dāng)然，水利體系末端治理與地方經(jīng)濟(jì)條件也存在很大的關(guān)聯(lián)性。筆者在浙江調(diào)查時(shí)，一位種田大戶介紹，村莊內(nèi)部的水利體系完備，高溫干旱對灌溉并未造成任何影響，并且村集體承擔(dān)了灌溉的電費(fèi)。在那里，水利公共產(chǎn)品完全由國家和村集體提供，作為終端的農(nóng)民只管消費(fèi)。
結(jié)語
總體來看，我國應(yīng)對干旱風(fēng)險(xiǎn)治理能力很強(qiáng)，國家在提供大型水利公共產(chǎn)品方面，基本上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋；在政治引領(lǐng)組織下的科層體制可以隨時(shí)調(diào)動(dòng)體制積極性，及時(shí)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)；水利體系末端治理能力在東中西部有一定的差異，但是整體能力也在不斷提升。
有專家認(rèn)為，“全球范圍內(nèi)，至少近十年或更長時(shí)間都將頻發(fā)這種高溫天氣，甚至出現(xiàn)超高溫天氣?！彪S著地球溫度的升高，觸發(fā)氣候系統(tǒng)變化，極端熱事件、強(qiáng)降水、農(nóng)業(yè)生態(tài)干旱的強(qiáng)度和頻次以及強(qiáng)臺(tái)風(fēng)（颶風(fēng)）的占比都將增加。
未來高溫干旱自然風(fēng)險(xiǎn)會(huì)如何考驗(yàn)現(xiàn)有體制與技術(shù)的治理能力，這需要國家與社會(huì)保持警惕，同時(shí)不斷提升風(fēng)險(xiǎn)治理能力的現(xiàn)代化水平。
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