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“中國(guó)小組”在現(xiàn)行美國(guó)框架下，不論“協(xié)調(diào)對(duì)抗”或“管控危機(jī)”，都注定只能發(fā)揮有限的作用。

美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯。圖/新華社

文 | 陶短房

當(dāng)?shù)貢r(shí)間12月16日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯主持啟動(dòng)策劃已久的中國(guó)事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室（非正式名稱為“中國(guó)小組”）。

美國(guó)國(guó)務(wù)院聲明宣稱，“中國(guó)小組”的成立和運(yùn)作，將確保美國(guó)可“負(fù)責(zé)任地管理”其與中國(guó)間的競(jìng)爭(zhēng)，并“推進(jìn)美國(guó)對(duì)開放、包容國(guó)際體系的愿景”。而創(chuàng)立“中國(guó)小組”的目的，是“幫助實(shí)現(xiàn)政府對(duì)中國(guó)的態(tài)度”。

“跨部門的綜合團(tuán)隊(duì)”

“中國(guó)小組”方案，最初由美國(guó)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)人——國(guó)務(wù)卿布林肯在５月宣布，卻因故一直拖到年底才宣告啟動(dòng)。

布林肯表示，“中國(guó)小組”是一個(gè)“跨部門的綜合團(tuán)隊(duì)”，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和實(shí)施美國(guó)跨問題、跨地區(qū)政策。

５月首次披露“中國(guó)小組”計(jì)劃時(shí)，布林肯解釋此舉出臺(tái)系因“中國(guó)所帶來挑戰(zhàn)的規(guī)模和范圍將以前所未有的方式考驗(yàn)美國(guó)的外交”，所以必須整合不同部門、領(lǐng)域中國(guó)問題專家、資源的力量，進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。

12月16日國(guó)務(wù)院聲明援引布林肯的話稱，“中國(guó)小組”將匯聚“整個(gè)部門的中國(guó)問題專家，與每個(gè)地區(qū)國(guó)際安全、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、多邊外交和戰(zhàn)略溝通方面的專家”，就中國(guó)問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。

一位美國(guó)國(guó)務(wù)院官員表示，正式名稱為“中國(guó)事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室”的“中國(guó)小組”將取代國(guó)務(wù)院原有的中國(guó)事務(wù)部，但將繼續(xù)由國(guó)務(wù)院東亞和太平洋事務(wù)局負(fù)責(zé)中國(guó)大陸、臺(tái)灣和蒙古事務(wù)的副助理國(guó)務(wù)卿華自強(qiáng)統(tǒng)管。

據(jù)報(bào)道稱，“中國(guó)小組”將設(shè)在美國(guó)國(guó)務(wù)院“霧谷”總部?jī)?nèi)，包含三個(gè)主要團(tuán)隊(duì)，其中一個(gè)專注于傳統(tǒng)雙邊事務(wù)，一個(gè)負(fù)責(zé)處理戰(zhàn)略溝通，另一個(gè)被稱作“全球”團(tuán)隊(duì)，專注于中國(guó)以外、但與中國(guó)有關(guān)的活動(dòng)。

華自強(qiáng)將以首任“協(xié)調(diào)員”的身份直接統(tǒng)管，并向助理國(guó)務(wù)卿克里滕布林克和副國(guó)務(wù)卿/中國(guó)事務(wù)高級(jí)戰(zhàn)略小組監(jiān)督員舍曼匯報(bào)工作。

美國(guó)國(guó)務(wù)院。圖/新華社

“協(xié)調(diào)對(duì)抗”和“管控危機(jī)”

美國(guó)網(wǎng)絡(luò)政治專業(yè)傳媒《POLITICO》援引匿名美國(guó)務(wù)院官員的話稱，“中國(guó)小組”是美國(guó)“在與中國(guó)的全球競(jìng)爭(zhēng)中加強(qiáng)外交影響力的核心舉措”。

之所以在國(guó)務(wù)院內(nèi)設(shè)立這樣一個(gè)全新的單位，其目的是消除“有時(shí)冗余的政府機(jī)構(gòu)間‘孤島’，讓來自國(guó)務(wù)院內(nèi)外的美國(guó)官員將該機(jī)構(gòu)當(dāng)作一個(gè)中央信息交換機(jī)，以共享有關(guān)信息和協(xié)調(diào)制定對(duì)華政策”。

觀察家認(rèn)為，“中國(guó)小組”的成立反映了拜登團(tuán)隊(duì)，尤其布林肯等人長(zhǎng)期以來的一種觀念，即現(xiàn)有條塊分割的美國(guó)對(duì)華官僚機(jī)構(gòu)不夠靈活，無法應(yīng)對(duì)效率高得多的中國(guó)政府團(tuán)隊(duì)“從貿(mào)易到軍事”方方面面的眾多挑戰(zhàn)。

知情者透露，“中國(guó)小組”計(jì)劃雇傭60-70名專職工作人員，除原先屬于國(guó)務(wù)院中國(guó)事務(wù)部的工作人員外，還可能吸收來自國(guó)務(wù)院其他部門，如非洲和拉丁美洲局的聯(lián)絡(luò)員，以及來自美國(guó)政府其他部門、機(jī)構(gòu)，可能專注于相關(guān)技術(shù)/經(jīng)濟(jì)政策等主題的人員。

12月16日，美國(guó)副國(guó)務(wù)卿舍曼對(duì)國(guó)務(wù)院工作人員表示，“中國(guó)小組”將能加強(qiáng)美國(guó)政府共享中國(guó)相關(guān)信息的能力，加強(qiáng)政府各部門間信息傳遞，并適時(shí)調(diào)整以適應(yīng)突發(fā)性事態(tài)發(fā)展。

一些美國(guó)分析家對(duì)比了中美政府外交部門近年來機(jī)構(gòu)調(diào)整的動(dòng)向，指出中國(guó)“如今在海外所擁有的外交設(shè)施比美國(guó)還多，外交開支也在飆升”，認(rèn)為“這有助于提高中國(guó)外交團(tuán)隊(duì)的素質(zhì)和自信”。

與之相反，同期美國(guó)外交支出保持平穩(wěn)，外交機(jī)構(gòu)數(shù)量和規(guī)模也波瀾不興，“資金、安全和其他因素阻礙了美國(guó)擴(kuò)大其外交存在”。

美國(guó)情報(bào)部門是率先嘗試類似做法的美國(guó)政府機(jī)構(gòu)：2021年，美國(guó)中央情報(bào)局成立了“中國(guó)任務(wù)中心”，并宣稱該機(jī)構(gòu)處于“最佳位置”，以應(yīng)對(duì)“中國(guó)當(dāng)前和未來所帶來的國(guó)家安全挑戰(zhàn)”。

一些國(guó)務(wù)院官員直接指出，“中國(guó)小組”的設(shè)立實(shí)際上是對(duì)CIA做法的模仿，目的都是“設(shè)立一個(gè)針對(duì)中國(guó)的中央樞紐，引導(dǎo)資金、資源和人員，以追蹤中國(guó)不斷擴(kuò)大的全球足跡”。

但“中國(guó)小組”的設(shè)立，并非僅僅意在協(xié)調(diào)和中國(guó)間的對(duì)抗，“危機(jī)管控和快速應(yīng)對(duì)”也是其重要使命。

11月中美最高領(lǐng)導(dǎo)人在印尼爪哇G20峰會(huì)期間的會(huì)晤，標(biāo)志著中美一度凍結(jié)的高層對(duì)話機(jī)制開始解凍。不久前，兩位美國(guó)副部長(zhǎng)級(jí)高官赴華溝通，2023年1月，布林肯本人也將赴華訪問，在此之前啟動(dòng)“中國(guó)小組”，也意在讓這些危機(jī)管控渠道、措施獲得更高效率。

這是2022年8月4日在美國(guó)華盛頓拍攝的白宮。圖/新華社

“中國(guó)小組”作用有限

然而，這一機(jī)構(gòu)是否能起到預(yù)期作用，從一開始就受到多方質(zhì)疑。

共和黨籍、來自愛達(dá)荷州的美聯(lián)邦參議員里施自5月起就不斷批評(píng)、質(zhì)疑和阻撓“中國(guó)小組”的啟動(dòng)，稱此舉“徒然增加一個(gè)新的官僚機(jī)構(gòu)，將阻礙而非提高國(guó)務(wù)院對(duì)中國(guó)活動(dòng)的有效、及時(shí)監(jiān)督和分析”。

正是因?yàn)槔锸┑牟粩喑钢?，本擬5月掛牌的“中國(guó)小組”才被一路拖延至年底。

有分析家認(rèn)為，美國(guó)國(guó)務(wù)院推出這一框架，有提升自身在中國(guó)事務(wù)中影響力和話語權(quán)的意圖。但這一目的，因新機(jī)構(gòu)被明確“不會(huì)提升國(guó)務(wù)院在中國(guó)事務(wù)中發(fā)言和影響層級(jí)”或難以實(shí)現(xiàn)，反而可能引起其他相關(guān)美國(guó)團(tuán)隊(duì)、機(jī)構(gòu)的警惕和反彈。

正如許多觀察家所指出的，近年來美國(guó)對(duì)華政策在外交、貿(mào)易、技術(shù)、軍事甚至氣候合作等各層面，都受到來自美國(guó)高層自上而下的直接介入、干預(yù)，正是這種自上而下的力量，一手推動(dòng)了美國(guó)對(duì)華以對(duì)抗、遏制為主基調(diào)的“大戰(zhàn)略”。

在這個(gè)“大戰(zhàn)略”下，專業(yè)職能部門故只能亦步亦趨，各路“中國(guó)通”的意見、建議和觀點(diǎn)，也注定只能被真正主事的“上面”挑挑揀揀。

如果說“大戰(zhàn)略”和“上面”是綱，“中國(guó)小組”或其他類似機(jī)制充其量是目。綱不舉則目不張，“中國(guó)小組”之類部門在現(xiàn)行美國(guó)框架下，不論“協(xié)調(diào)對(duì)抗”或“管控危機(jī)”，都注定只能發(fā)揮有限的作用。

撰稿/陶短房（專欄作家）