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2023-01-31
大國競爭時代美國的教訓(xùn)？“揮舞大棒”別上癮
更新時間：2022-12-27 08:08:41作者：智慧百科
【文/道格拉斯·倫敦 翻譯/觀察者網(wǎng) 郭涵】
2001年9月20日，當(dāng)搜救人員在世貿(mào)中心的殘垣斷壁中搜索時，時任美國總統(tǒng)小布什在國會聯(lián)席會議上，對全世界宣布：“世界各地區(qū)的每一個國家，現(xiàn)在必須做出決定。你們要么和我們站在一邊，要么站在恐怖分子那一邊?！?/p>
盡管小布什政府后來三番五次試圖將“反恐戰(zhàn)爭”包裝成爭取穆斯林世界民心民意的斗爭，可在接下來的20年里，美國處理反恐問題時，越來越將硬實力視作通行的手段。如今，使用武力早已成為華盛頓面對21世紀(jì)威脅時條件反射式的反應(yīng)，以至于在討論如何防備潛在的災(zāi)難性后果時，根本沒有人提及軟實力的政策工具。
近幾個月以來，美國已重新調(diào)配資源與戰(zhàn)略，保衛(wèi)歐洲免受俄羅斯的侵犯，同時捍衛(wèi)美國在亞洲的盟友與利益，以應(yīng)對中國。然而，美國關(guān)注的領(lǐng)域，基本上僅限于硬實力層面。雖然俄羅斯與中國已通過軟實力提升他們在全球的影響力，美國的決策者依然在低估這些工具的作用：發(fā)展性援助，公共外交，教育文化領(lǐng)域的交流，以及隱秘的信息傳遞。
原文標(biāo)題：美國（外交）“重拳出擊”付出高昂代價
今年10月12日，拜登政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》建議各國集體行動，應(yīng)對跨越國界的“共同挑戰(zhàn)”。該文件的關(guān)注重心，卻壓倒性地集中在軍事力量的運用上。隨著華盛頓從反恐轉(zhuǎn)向關(guān)注大國競爭，如今非常有必要重新反思，美國在過去20年“反恐戰(zhàn)爭”中取得的經(jīng)驗教訓(xùn)。
與此同時，美國面臨的恐怖主義威脅絕對沒有消失。美國決策者需要新的外交政策工具，來同時應(yīng)對恐怖主義與大國競爭的挑戰(zhàn)。正如特朗普政府國家安全委員會前反恐事務(wù)主任、前總統(tǒng)特別助理克里斯朵夫·科斯塔今年2月在《國會山報》發(fā)表的文章提到，“反恐與大國競爭并非國家安全目標(biāo)的二選一，美國可以同時做好兩件事?！?/p>
雖然這兩種威脅以相當(dāng)不同的方式影響美國安全，但它們的持續(xù)出現(xiàn)卻是基于類似的理由：美國的傲慢與單方面投射美國力量，對他國引起的不滿。這要求美國在做出回應(yīng)時，制定全面的戰(zhàn)略。
疏遠(yuǎn)盟友
在我擔(dān)任中央情報局（CIA）行動資深負(fù)責(zé)人時，我親眼目睹了在與盟友打交道的過程中，美國偏好硬實力“重拳出擊”的處事風(fēng)格，對其國際朋友圈造成的傷害。中情局在巴基斯坦搜索“基地”組織成員下落時，我們經(jīng)常不得不繞開伊斯蘭堡的官員，盡管美國政府為了找他們幫忙，甚至發(fā)出過威脅。
2001年至2008年在任的巴基斯坦總統(tǒng)穆沙拉夫，曾在2006年一場哥倫比亞廣播公司的采訪中透露，時任美國副國務(wù)卿理查德·阿米蒂奇在“9·11”事件后警告巴基斯坦政府：如果他們不與美國合作，就要準(zhǔn)備好“被炸回石器時代”。（雖然阿米蒂奇否認(rèn)曾威脅對盟友用兵，他確實對媒體承認(rèn)，自己告訴過巴基斯坦官員，圍繞美國領(lǐng)導(dǎo)的打擊“基地”組織行動，巴基斯坦政府“要么跟我們站在一起，要么就是我們的敵人”。但基于我在“反恐戰(zhàn)爭”期間與美巴官員同時打交道的親身經(jīng)歷，我懷疑穆沙拉夫總統(tǒng)說的是實情。）
時任美國副國務(wù)卿阿米蒂奇（左）2004年與時任巴基斯坦總統(tǒng)穆沙拉夫會面 圖自：美國國務(wù)院
2003年，美國主導(dǎo)入侵伊拉克的前夕，我是時任中情局局長喬治·特尼特與利比亞方面秘密溝通的特使。我奉命向時任利比亞領(lǐng)導(dǎo)人卡扎菲的情報機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人傳達(dá)類似警告。雙方選在歐洲某座中立城市一間不起眼的酒店房間里會面。我告訴卡扎菲的手下，美國準(zhǔn)備入侵伊拉克。我說：“利比亞必須做出決定，是支持美國，還是在我們對伊拉克動手時做出反抗?！?/p>
卡扎菲本就擔(dān)心自己成為華盛頓的下一個目標(biāo)，他無視了薩達(dá)姆呼吁阿拉伯世界團(tuán)結(jié)起來的號召，很快決定與美國在反恐問題上開展合作，并事實上終結(jié)了利比亞的核武及化學(xué)武器開發(fā)項目。
這個案例看似體現(xiàn)了“重拳出擊”手段的效果，但中情局和其它情報機(jī)構(gòu)伙伴之所以不依賴脅迫的手段，自有其道理：因為它不奏效。任何勝利往往都是暫時的，從長期來看，這種手段會侵蝕合作伙伴間的信任，并埋下持久怨恨的種子。
我在與外國同事對話的過程中發(fā)現(xiàn)，“911”事件后全世界對美國的同情，接下來的幾年時間里穩(wěn)定地消失。2001年，布什政府在“911”事件過去一周以后，對《授權(quán)使用軍事力量法案》簽字，該法律明確授權(quán)由美國軍方搜捕“9·11”襲擊元兇——這導(dǎo)致全世界淪為軍事行動的斗獸場，也傷害了美國曾經(jīng)最堅定盟友的信任，他們的善意不再。到2016年，我被指派為中情局在南亞、西南亞戰(zhàn)區(qū)反恐行動的負(fù)責(zé)人，那些我希望與之合作的外國官員，對于他們長期被美國政府使喚，公開表達(dá)了不滿。
使用軍事力量的成癮性
軍事實力僅僅是一個國家實力的一部分，但相比外交號召力或文化影響力，它明顯更直接、更容易量化。軍事行動為決策者提供令人信服的畫面感與實際物證——這些可靠的指標(biāo)，能夠用于佐證他們執(zhí)政的成功。
然而，在使用軟實力的一系列工具時，對其效果的評價指標(biāo)并不總能得到清晰量化。一方面，在國際社會做“民意調(diào)查”不可能盡善盡美，再說，就算你獲得其它國家的善意理解，這又如何能轉(zhuǎn)化為那些國家、社會層面的具體行動？你要如何才能證明軟實力的工具奏效了呢？
此外，美國有一支高度職業(yè)化、實力出眾且管理得當(dāng)?shù)能婈?，大多?shù)時候能打勝仗。但進(jìn)入21世紀(jì)以來，雖然美國的硬實力贏下許多戰(zhàn)斗，痛擊許多敵人，卻并不總能徹底清除美國的目標(biāo)威脅。
回過頭看，美國入侵阿富汗與伊拉克，造成了嚴(yán)重的次生甚至第三層災(zāi)難。美國軍隊在阿富汗重創(chuàng)“基地”組織，該恐怖組織隨即去中心化、化整為零，衍生出多個成熟的國際分支組織。
美國入侵伊拉克制造的地區(qū)權(quán)力真空，是極端組織“伊斯蘭國”勢力做大的重要原因之一
極端組織“伊斯蘭國”在伊拉克與敘利亞做大時，基本無人關(guān)注，直到他們建立起所謂的“哈里發(fā)國”統(tǒng)治區(qū)域，并開始在整個歐洲制造恐怖襲擊。美國占領(lǐng)伊拉克產(chǎn)生的動蕩，一定程度上導(dǎo)致了“阿拉伯之春”爆發(fā)，這是另一起改變歷史進(jìn)程的事件，看似也出乎華盛頓的意料。
代表國家實力的工具，如今正被技術(shù)、科學(xué)、氣候、衛(wèi)生、信息傳遞與情報所重新定義。按照混合戰(zhàn)爭理論，今天的戰(zhàn)場空間，包括了從經(jīng)貿(mào)杠桿、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、水軍滲透，到橫跨陸地、海洋、太空與信息場的多域沖突。
在烏克蘭，美國將情報轉(zhuǎn)化為國家實力的工具，暴露了俄羅斯總統(tǒng)普京的真實意圖，并招攬國際社會的支持。然而對我這種有過第一手經(jīng)歷的人來說，美國的國家安全政策，通常被簡化為對“揮舞大棒”的依賴，讓“大棒”來解決一切問題。
通過呼吁國際社會支持烏克蘭抵抗俄羅斯，這一努力相對來說是有效的，算是美國主導(dǎo)國際合作的一個正面案例，但這更多是例外，而非常態(tài)。在其它地方，美國依然傾向于過度依賴軍事實力，要么先發(fā)制人，要么回應(yīng)式地處理其國家安全關(guān)切。同樣，在一些國家看來，華盛頓主要靠脅迫來換取他們支持美國。有時候，似乎美國唯一能夠提供的“胡蘿卜”，就是它承諾“不揮舞大棒”。
美國面臨的國家安全挑戰(zhàn)，歸根結(jié)底是一個衰敗的環(huán)境。比如貧窮與貧富差距，被對手與敵國所利用，制造針對美國的不滿情緒。不管是海外，還是美國國內(nèi)的極端主義者，都利用這種情緒煽動恐慌、招募支持者、撕裂社會。獨裁國家的領(lǐng)導(dǎo)人與其他不檢點的政客也差不多，通過營造受害者形象，煽動民族主義、種族主義，來召集支持者，為要求他們做出犧牲、承擔(dān)風(fēng)險提供正當(dāng)性，并將他們眼中的敵人非人化，這樣自然能更方便地行使暴力。
說服，而非脅迫
以上所說一切，不代表鼓吹烏托邦主義。一支可靠、占盡優(yōu)勢，還能在短時間內(nèi)全球部署的軍隊，依然必須是美國外交政策的重要工具，軍事實力也能為其它軟實力工具提供信譽(yù)保證。然而，本文呼吁美國利用更廣泛的政策工具，通過說服，而非消滅或脅迫的方式實現(xiàn)目標(biāo)。華盛頓應(yīng)該盡最大努力，組建盡可能穩(wěn)固的同盟，更有效地利用科研成果，小額借貸，醫(yī)療保障、教育以及其它領(lǐng)域的類似激勵手段，向?qū)κ趾兔擞验_展說服并施加影響。
2004年發(fā)布的“9·11”事件調(diào)查委員會報告，雖然聚焦于解釋恐襲如何發(fā)生，卻也為當(dāng)今的大國競爭時代提供了重要的教訓(xùn)。報告強(qiáng)調(diào)，有必要認(rèn)識到，未來的戰(zhàn)場不會僅限于軍事層面，而是會擴(kuò)展到“圍繞觀念與思想主張的斗爭”。社交媒體，互聯(lián)網(wǎng)，以及時刻翻新的新聞媒體矩陣，不僅令美國的對手用來推動其虛假敘事，還能跟蹤乃至騷擾他們的敵人。
這份報告也反思了美國過去使用軟實力的實踐，建議：“正如冷戰(zhàn)時期那樣，今天美國需要更廣泛、堅定地捍衛(wèi)其價值觀。”然而自報告發(fā)布以來，圍繞這個目標(biāo)，美國基本是失敗了。俄羅斯與中國正向其國內(nèi)外聽眾解釋，大國競爭實際上是關(guān)乎不同文明、價值觀與思想主張的斗爭，每一個國家都在積極行動，尋求地區(qū)主導(dǎo)權(quán)。從這個層面來說，俄羅斯在烏克蘭的戰(zhàn)爭，與中國的競爭威脅，可被視作冷戰(zhàn)的一種全新迭代。
美國制裁下的古巴
拜登政府的《國家安全戰(zhàn)略》承諾，“通過積極主張，推進(jìn)每一個地區(qū)的和平與安全，促進(jìn)繁榮”，還要“支持普世人權(quán)，美國要與其他國家追求自由與尊嚴(yán)的群體站在一起”。然而，美國針對古巴、伊朗等國施加制裁，對當(dāng)?shù)孛癖娫斐傻膫Γh(yuǎn)高于美國聲稱“幫助民眾”的目標(biāo)。
如果采用軟實力工具將更直接，那便是幫助全世界的普通民眾。這反而有助于美國削弱對手國家，并在當(dāng)?shù)孛癖娭蝎@得更多影響力。本月早些時候，拜登政府在美非峰會上承諾，未來3年向非洲投資550億美元。這令人鼓舞，也體現(xiàn)出華盛頓越來越重視軟實力工具在其國家安全戰(zhàn)略中的價值。
但魔鬼總是藏在細(xì)節(jié)里。有些非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人暗示，美國的承諾僅僅是對中國的遲緩回應(yīng)，因為中國已經(jīng)在非洲大陸擴(kuò)張其經(jīng)濟(jì)影響力與投資，規(guī)模之大，令美國輕易無法趕上。
“9·11”委員會的報告向政策制定者提供了實際建議，比如有必要提出全面的反恐戰(zhàn)略，包括“鼓勵地區(qū)發(fā)展、社會開放的經(jīng)濟(jì)政策，為民眾提供家庭生活水平提高、子女未來更有希望的機(jī)會”。換句話說，報告提倡一種混合了軟實力與硬實力的政策組合。
培養(yǎng)善意
反恐戰(zhàn)爭帶來的教訓(xùn)，已經(jīng)超越大國競爭的領(lǐng)域。并非所有構(gòu)成國家安全威脅的影響因素，都在美國決策者的掌控中。自然災(zāi)害與公共衛(wèi)生威脅，依然會以意想不到的方式出現(xiàn)，并制造不穩(wěn)定。
不管是軍事實力還是外交脅迫，都不能提供一勞永逸的解決方案。對于許多國際性威脅，美國有實力尋求長期的、變革性的解決方案。但由于擔(dān)憂局勢緊迫，美國往往選擇動武和外交施壓。追求持久性解決方案，也并非毫無代價。比如，政治收買注定很難被國內(nèi)輿論接受。在美國民眾看來，花出去的金錢和資源本可以投資國內(nèi)，尤其是美國面臨兩極分化的政治氣候，這種方案尤其難以實施。
冷戰(zhàn)早期，美國領(lǐng)導(dǎo)人提到“美國例外論”時，總能得到廣泛的理解甚至尊重。但自從冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國的“自我中心論”愈發(fā)膨脹到不可收拾。美國在冷戰(zhàn)時期建立了卓有成效的軟實力項目、機(jī)構(gòu)，如今都嚴(yán)重縮水。
美國為了在盟國建立好感，通過教育合作倡議、文化交流，以及其它形式開展的公共外交，回報率極高，尤其是相比耗資千百億美元的軍事援助而言。更重要的是，通過軟實力手段培養(yǎng)的善意，能夠持續(xù)好幾十年。但在全世界的許多地方，如今對美國的善意越來越稀缺，甚至完全被對美國的不滿所壓倒。這就是為什么恐怖主義活動與大國競爭的對手，總是能夠輕易地形成和壯大。
（本文于12月20日刊登在美國“外交事務(wù)”網(wǎng)站）
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