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近日，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)展改革、工信、住建、交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、能源等六部門發(fā)布《減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》(以下簡稱《方案》)，對(duì)推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效作出系統(tǒng)部署?！斗桨浮诽岢龅?025年減污降碳協(xié)同推進(jìn)的工作格局基本形成，到2030年減污降碳協(xié)同能力顯著提升等工作目標(biāo)。
能源基金會(huì)環(huán)境管理項(xiàng)目組撰文指出，《方案》創(chuàng)造性的融合了雙碳目標(biāo)與建設(shè)美麗中國的多要素目標(biāo)，將總抓手進(jìn)一步分解為目標(biāo)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、領(lǐng)域協(xié)同、任務(wù)協(xié)同、政策協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同，不僅將全面提高中國環(huán)境治理綜合效能，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、氣候效益、經(jīng)濟(jì)效益多贏，而且將引領(lǐng)全球氣候與生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)進(jìn)入污碳共治的新時(shí)代。
國家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心柴麒敏表示，《方案》統(tǒng)籌把握“十四五”時(shí)期我國生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)主要任務(wù)，從戰(zhàn)略制定、制度建設(shè)、考核評(píng)價(jià)、監(jiān)督執(zhí)法等多方面建立起協(xié)同增效的內(nèi)在聯(lián)系及政策體系，將有力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、氣候效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的多贏。
《方案》引領(lǐng)了全球氣候和環(huán)境協(xié)同治理
能源基金會(huì)環(huán)境管理項(xiàng)目組指出，美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，先經(jīng)歷了上世紀(jì)污染治理的歷程，近年來又聚焦應(yīng)對(duì)氣候變化工作，協(xié)同管理的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)并不充分。以IPCC為代表的主流氣候政策研究機(jī)構(gòu)從科學(xué)認(rèn)知和模型推演等角度分析了氣候政策的環(huán)境等多重收益，但是常常忽略了環(huán)境治理主動(dòng)性對(duì)氣候應(yīng)對(duì)的積極推動(dòng)作用。
中國《方案》的出臺(tái)，不僅創(chuàng)造性地將溫室氣體減排和氣水土廢棄物等多環(huán)境要素全面銜接，而且從措施和政策機(jī)制層面提出落地實(shí)施要求，凸顯中國實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)和碳達(dá)峰碳中和兩大戰(zhàn)略的決心和力度，是國家大部制改革整合管理職能的重要成果。兩者的結(jié)合不僅能切實(shí)發(fā)揮好降碳行動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的源頭牽引作用，建立降碳為人民提供生活幸福感更直接的聯(lián)系，而且能充分利用現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境制度體系協(xié)同促進(jìn)低碳發(fā)展，體現(xiàn)中國本地環(huán)境政策國內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型引領(lǐng)和全球氣候治理和可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)。這為廣大處在污染治理中的發(fā)展中國家，以及有進(jìn)一步改善環(huán)境質(zhì)量需求的發(fā)達(dá)國家都具有重要借鑒意義。
能源基金會(huì)環(huán)境管理項(xiàng)目組認(rèn)為，《方案》體現(xiàn)了三大創(chuàng)新。行業(yè)治理路徑創(chuàng)新，以結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化、治理技術(shù)優(yōu)化行業(yè)發(fā)展路徑；環(huán)保制度機(jī)制創(chuàng)新，以多要素協(xié)同、政策協(xié)同、機(jī)制協(xié)同為手段，完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)入管理和激勵(lì)政策，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境體系的多要素全流程協(xié)同升級(jí)；地區(qū)和排放主體減排模式創(chuàng)新，從重點(diǎn)區(qū)域和城市、園區(qū)和企業(yè)，社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)減污降碳的率先突破。
我國減污降碳協(xié)同治理正在進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段
“發(fā)展階段的差異使得發(fā)展中國家更應(yīng)注重減污降碳的協(xié)同?！眹覒?yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心柴麒敏指出，英國、歐盟等工業(yè)化國家二氧化碳達(dá)峰都在上個(gè)世紀(jì)70年代，當(dāng)時(shí)并沒有專門針對(duì)碳排放控制的相關(guān)政策，環(huán)境污染物治理及同時(shí)期的煤炭轉(zhuǎn)向油氣的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了關(guān)鍵作用。不同于工業(yè)化國家在上個(gè)世紀(jì)60年代以來先經(jīng)歷區(qū)域常規(guī)污染物治理，再從90年代后進(jìn)入到全球氣候治理的進(jìn)程，廣大發(fā)展中國家這兩個(gè)治理過程往往是并行的，碳污共治的時(shí)間往往長達(dá)數(shù)十年。大部分發(fā)達(dá)國家在全球氣候變化進(jìn)入政治議程時(shí)基本都已經(jīng)完成了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程，而發(fā)展中國家往往仍處在現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵初期階段，所呈現(xiàn)出的排放結(jié)構(gòu)特征也因全球分工不同而與歐美發(fā)達(dá)國家迥異。因此，我國現(xiàn)階段精準(zhǔn)推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)統(tǒng)籌與政策資源共享，既是基本國情下的必然選擇，也是長期戰(zhàn)略下的優(yōu)化選項(xiàng)。
“我國溫室氣體排放與其他環(huán)境污染物存在較強(qiáng)的排放同源性和控制措施的同效性，兩者的統(tǒng)籌和協(xié)同從一開始就相伴相生。”柴麒敏說，在浙江、上海、深圳、青島等地方早期實(shí)踐中，有關(guān)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)、二氧化碳達(dá)峰的“雙達(dá)”工作積累了很多好的經(jīng)驗(yàn)。
根據(jù)國家氣候戰(zhàn)略中心評(píng)估，2005年以來我國所實(shí)施的應(yīng)對(duì)氣候變化政策和行動(dòng)，相當(dāng)于累計(jì)節(jié)能22.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于減少二氧化硫排放約1192萬噸、氮氧化物排放約1130萬噸。2021年1月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，正式提出了應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一布置、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一檢查的原則要求，并從戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)、制度體系、試點(diǎn)示范、國際合作等領(lǐng)域明確了目標(biāo)和任務(wù)，標(biāo)志著減污降碳從“弱相關(guān)”進(jìn)入到“強(qiáng)聯(lián)合”的階段。
2021年7月印發(fā)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)碳減排工作方案》及《關(guān)于開展重點(diǎn)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目碳排放環(huán)境影響評(píng)價(jià)試點(diǎn)的通知》，9月印發(fā)《碳監(jiān)測評(píng)估試點(diǎn)方案》以及10月印發(fā)的《關(guān)于在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)中開展碳排放評(píng)價(jià)試點(diǎn)的通知》推動(dòng)形成將氣候變化因素納入環(huán)境管理的機(jī)制。
我國減污降碳協(xié)同增效邁向新征程
柴麒敏指出，《方案》堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，強(qiáng)化了碳達(dá)峰碳中和工作與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的目標(biāo)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、領(lǐng)域協(xié)同、任務(wù)協(xié)同、政策協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同。
同時(shí)，《方案》的聚焦點(diǎn)不同于一般的末端治理，而是緊盯環(huán)境污染物和溫室氣體排放的主要源頭，把實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色升級(jí)作為了減污降碳的根本途徑，對(duì)水、氣、土、固廢、溫室氣體等多領(lǐng)域治理工藝、技術(shù)路線及激勵(lì)約束機(jī)制的協(xié)同提出更高的要求。此外，《方案》尤為注重領(lǐng)域的左右協(xié)調(diào)與央地的上下協(xié)同，鼓勵(lì)發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”、實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，積極推動(dòng)建立多層面、多領(lǐng)域減污降碳協(xié)同增效創(chuàng)新模式，是減污減碳協(xié)同方略的集大成者。
《方案》緊密銜接《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》精神，提出了京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原等重點(diǎn)區(qū)域能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與任務(wù)，在國家重大戰(zhàn)略區(qū)域、大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)海灣、重點(diǎn)城市群等。加快探索減污降碳協(xié)同增效的有效模式，并依據(jù)國土空間規(guī)劃分區(qū)和用途管制要求，將碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)納入“三線一單”分區(qū)管控體系，既堅(jiān)持了“一盤棋”，又摒棄“一刀切”，充分體現(xiàn)了促進(jìn)區(qū)域差異化發(fā)展和分類指導(dǎo)的政策意圖。
此外，《方案》首次提出了要在鋼鐵、水泥、焦化行業(yè)及鍋爐超低排放改造中探索開展大氣污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制改造提升工程試點(diǎn)，并要求到2030年大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域新能源汽車新車銷售量達(dá)到汽車新車銷售量的50%左右《方案》還特別注重協(xié)同技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用，提出要加快重點(diǎn)領(lǐng)域綠色低碳共性技術(shù)示范、制造、系統(tǒng)集成和產(chǎn)業(yè)化，形成減污降碳領(lǐng)域國家戰(zhàn)略科技力量，這不僅有望推動(dòng)我國建成全球最大的減污降碳技術(shù)創(chuàng)新中心，還將為其他發(fā)展中國家提供優(yōu)質(zhì)、低成本的解決方案。