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2023-01-31
狠砸6000億美元！拜登能在非洲“取代”中國嗎？
更新時間：2022-07-01 21:08:14作者：佚名
【文/觀察者網(wǎng) 楊蓉 編輯/隆洋 張雅琦】當(dāng)?shù)貢r間6月26日的G7峰會上， 美國總統(tǒng)拜登畫了一張野心勃勃的基建“大餅”——“全球基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系”（PGII），目標(biāo)是在2027年前為發(fā)展中國家提供6000億美元基建資金，其中美國自己承擔(dān)2000億美元，歐盟的“全球門戶”計劃則要籌集3000億歐元。
盡管拜登沒明確提起，但媒體普遍認為這是西方此舉是劍指中國的“一帶一路”倡議。
當(dāng)?shù)貢r間6月26日，拜登在G7峰會上宣布基建計劃。圖片來源：NBC
這并非拜登首次打這種如意算盤。一年前的G7峰會上，拜登公布過一項規(guī)模更大的“重建更美好世界”（Build Back Better World，簡稱B3W）伙伴關(guān)系，計劃動員足足40多萬億美元。不過，到現(xiàn)在只兌現(xiàn)了可憐的600萬美元，其國內(nèi)同名立法提案也在國會受挫。
如今，拜登用新瓶裝舊酒，卷土重來。美國瞄準(zhǔn)了清潔能源、衛(wèi)生系統(tǒng)、性別平等及信息通信技術(shù)四方面產(chǎn)業(yè)項目，目前公布的“樣板項目”大多集中在非洲地區(qū)，其次是南美和亞洲。
西非國家利比里亞前公共工程部長朱迪·摩爾（W.Gyude Moore）指出，非洲的基礎(chǔ)設(shè)施需求是全世界地區(qū)中最大的，“任何額外的基礎(chǔ)設(shè)施融資都會受到歡迎”。但面對已經(jīng)食言過的西方，他心中存疑，“在實施細節(jié)出現(xiàn)之前，會有可信度的問題”。
中非已攜手開創(chuàng)合作共贏幾十年，圍繞拜登雄心勃勃的基建計劃，觀察者網(wǎng)28日特邀中國國際問題研究院發(fā)展中國家研究所助理研究員馬漢智，進行了深度解讀。
觀察者網(wǎng)：PGII和去年的B3W計劃是什么關(guān)系？有哪些區(qū)別？
馬漢智：PGII是拜登執(zhí)政一年多后在全球基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)較為成熟的一個提法和倡議，相較舊版計劃更具有可信度。
去年的B3W倡議是計劃投資40多萬億美元，以滿足發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施需求。而今年的“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”計劃，目標(biāo)是在5年內(nèi)籌集6000億美元，金額大幅減少了。
一年前的B3W計劃，可能很多只是大致的概念，更多是一種政治需要。當(dāng)時民主黨內(nèi)部存在分歧，加上美國主要的戰(zhàn)略資源還是分布在亞太，所以美國既沒有資源和能力去推行資金龐大的B3W計劃，也沒有這種時間和意愿。
2021年6月，拜登在G7峰會上宣布“重建更美好世界倡議”。圖片來源：法新社
目前PGII計劃的內(nèi)容就非常具體，資金來源相對也比較務(wù)實?？紤]到實際的需求和能力，PGII整合了早前歐盟“全球門戶”基建計劃對于非洲地區(qū)的1500億歐元承諾，大致可以看出其資金投入相對而言較為理性。在項目上，也劃分了清潔能源、衛(wèi)生系統(tǒng)、性別平等及信息通信技術(shù)四個主要方面。
觀察者網(wǎng)：相較于中國的“一帶一路”倡議，PGII的戰(zhàn)略定位如何？有哪些特點？
馬漢智：我認為它的目標(biāo)還是要取代“一帶一路”。
近些年來，西方關(guān)注到中國在非洲等地的發(fā)展中國家進行了大量基礎(chǔ)設(shè)施投資和融資，這是以前西方國家嚴(yán)重忽視的。從特朗普時期起，美國就開始意識到這個問題，認為基礎(chǔ)設(shè)施還是發(fā)展中國家，尤其是非洲世界國家發(fā)展最大的依托。
從在國內(nèi)“大興土木”，到在國際上的種種計劃，正是美國希望以基建為切入點，去重塑美國在全球發(fā)展領(lǐng)域的話語權(quán)。美國將性別平等、氣候變化等價值觀注入了其基建計劃，通過強調(diào)所謂的“高標(biāo)準(zhǔn)”和“透明度”，為全球基建“定規(guī)立制”，事實上就是在敘事方式上搶奪“一帶一路”的話語權(quán)，其核心就是要排擠中國在基建市場的地位和影響力。
在具體實施方法上，我覺得有以下幾個特點：
第一點，是以三方或多方合作為主要渠道。尤其是在近兩年，常常可以看到美國國際開發(fā)金融公司等美國企業(yè)，拉上歐洲投資銀行、歐洲復(fù)興銀行等，與非洲開發(fā)銀行等非洲本土機構(gòu)進行合作。
第二點，是對于公私伙伴關(guān)系的倚重。自奧巴馬政府以來，美國就一直非常強調(diào)公私伙伴關(guān)系，特別注重撬動私人資本進入基建市場領(lǐng)域。
最后一點，也是最為核心的一點，是通過撬動私人資產(chǎn)，推動非洲公共基礎(chǔ)設(shè)施的私有化，即為美國資本進入非洲市場創(chuàng)造條件。例如美國政府前些年一直推行的“電力非洲”倡議，盡管基礎(chǔ)設(shè)施建在非洲，但很多技術(shù)和電力線路、發(fā)電機等硬件都是美國提供的根據(jù)《2018年電力非洲年度報告》的數(shù)據(jù)，“電力非洲”中的145個私營部門合作伙伴中有一半是美國公司。
觀察者網(wǎng)：白宮文件強調(diào)了四個領(lǐng)域，即清潔能源、衛(wèi)生系統(tǒng)、性別平等及信息通信技術(shù)上，認為它們“能夠定義21世紀(jì)下半葉”，您如何解讀？
馬漢智：應(yīng)當(dāng)說，美西方在上述領(lǐng)域都是具有與人比較的優(yōu)勢的，白宮將其提煉出來，有著很強的政治意味——即想要在“軟基建”領(lǐng)域，重塑美國的規(guī)則主導(dǎo)力和引導(dǎo)力，進行“價值觀外交”。
在四個領(lǐng)域中，我認為其中比較新鮮的一點，是美國以往強調(diào)得比較少的信息通信技術(shù)方面，它其實主要考慮的是對抗中國所謂的“數(shù)字威權(quán)主義”。
西方的敘事認為，中國在非洲的5G等數(shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，最終導(dǎo)致非洲國家當(dāng)局加強對所謂反對派的鎮(zhèn)壓，收緊對選舉的控制。但這實際完全是為了其“價值觀外交”而服務(wù)的。
華為等中國企業(yè)近些年在非洲市場的發(fā)展勢頭比較猛，與非洲政府的數(shù)字通信合作涉及到智慧城市、智慧政府等等安全領(lǐng)域。因此西方認為，中方在協(xié)助建設(shè)的過程中，事實上是在獲得對于他國安全領(lǐng)域的掌控。
例如，法國《世界報》（Le Monde）就曾“指控”稱，自2012年起，中國一直在借援建非盟會議中心對非盟進行竊聽。
但其實西方國家試圖以“公平透明、避免政治濫用”的通信技術(shù)為幌子，把中企從非洲市場中排擠出去，讓非洲擺脫所謂的“中國數(shù)字威權(quán)主義”，完全是在以己度人——因為他們以往在相關(guān)領(lǐng)域提供服務(wù)或獲得一些控制的時候，是能夠掌握這些隱私信息的。
觀察者網(wǎng)：PGII公布了“樣板項目”，重點投資區(qū)域為什么都在非洲？
馬漢智：非洲基礎(chǔ)設(shè)施資金缺口比較大，大約有1000多億美元。自非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)（AfCFTA）去年1月啟動以后，非洲的跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求非常大，尤其是在交通設(shè)施和電力項目方面，這就代表美國“有利可圖”。而非盟和非洲國家近些年來也將基礎(chǔ)設(shè)施作為重點投資領(lǐng)域，事實上也帶動了國際投資。
此外，是基于美國對非洲的一種基本判斷，非洲青年人口特別多，因此美國對非洲的未來發(fā)展?jié)摿€是比較看好的。
不過，這些樣板項目一般都在美國認定的所謂可以點燃“星星之火”的“民主亮點國家”（bright spot），比如肯尼亞、塞內(nèi)加爾、南非，像一些西非國家、非洲中部國家，美國肯定就不感興趣。
所以，盡管美國基建計劃為部分國家做了一些實事，但其地區(qū)性還是比較突出的，對于非洲國家的普惠性也非常有限，很可能加劇各國之間的發(fā)展差距。
觀察者網(wǎng)：PGII的項目比較依賴私人投資，如何能保證資金穩(wěn)定性？
馬漢智：在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，資金來源的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，一直是一個問題。美國一直有一個理論，就是1美元的公共資本可以撬動9美元的私人資本，PGII實際主要是依托美國各種金融機構(gòu)去撬動私人資本來投資。
現(xiàn)實中，盡管美國駐非洲國家的使館有專門的交易團隊，幫助企業(yè)和當(dāng)?shù)貙印⒆錾?，?strong>美國私人資本對投資非洲的興趣始終不大。
這一方面是因為非洲當(dāng)?shù)胤芍贫炔⒉唤∪?，非洲國家的政?quán)有時也不那么穩(wěn)定。一旦舉行選舉、政權(quán)更迭，很多政策就會變動。另一方面，在美國整體的政治戰(zhàn)略盤中，非洲并沒有占據(jù)很重要的位置，導(dǎo)致美國對非政策常常自相矛盾。
在具體實施中，非洲部分項目本身利潤的收回也存在問題。比方說美國在推進“電力非洲倡議”過程中就發(fā)現(xiàn)，電是造出來了，但是沒人愿意付電費——他們在肯尼亞以高成本為300萬用戶接通了電力，但是大約有100萬人拖欠電費。
美國2016年通過的《電力非洲法案》承諾，到2020年將為非洲發(fā)電2萬兆瓦，為5000萬用戶提供電力。但截至2020年底，實際兌現(xiàn)的發(fā)電量只有4194兆瓦，前景并不樂觀。如果這個項目特別能賺錢，它的推進肯定不至于這么慢?？色@益性也不是美國想解決就能很快解決的問題，會是一個漫長的過程。
“電力非洲倡議”下，為肯尼亞房屋屋頂安裝太陽能板的當(dāng)?shù)厝恕D片來源：“電力非洲”網(wǎng)站
此外，美國推行的所謂價值中立的改革，常常明顯具有干涉非洲內(nèi)政的意圖。
例如，推進“電力非洲倡議”時，美國國際開發(fā)署署長馬克·格林就說，要從提高透明度和降低在非洲開展業(yè)務(wù)成本入手，確定和消除非洲的政策監(jiān)管和物流貿(mào)易壁壘，從而為美國企業(yè)提供公平的競爭環(huán)境。
為此，美國國際開發(fā)署啟動了高級顧問小組計劃，以協(xié)助非洲各國政府推進電力部門改革，必要時還可直接參與改革工作的進行，內(nèi)容涉及如何推動電力監(jiān)管機構(gòu)改革，如何為新電網(wǎng)建設(shè)融資，如何吸引離網(wǎng)投資者等。
所以，到項目最后落地的時候，美國常常會遭到非洲很多國家的反對。美國所謂的“公開透明”完全是以自己的方式和標(biāo)準(zhǔn)提出要求，電力基礎(chǔ)設(shè)施落后、電力知識儲備有限、電力治理能力有限、電力系統(tǒng)不完備的非洲絕大部分國家政府既沒有這種能力，也對美國主導(dǎo)的體系心存芥蒂：你這些項目到底想要干什么？
美國提出過很多倡議和計劃，但到最后的具體實質(zhì)效果都很一般。
觀察者網(wǎng)：PGII對中國“一帶一路”戰(zhàn)略提出了哪些挑戰(zhàn)？中國該如何應(yīng)對？
馬漢智：美國此時提出PGII，戰(zhàn)略方面最直接的就是對沖中國的“全球發(fā)展倡議”，這是最關(guān)鍵的一點。全球發(fā)展倡議是在新冠疫情、經(jīng)濟復(fù)蘇受挫的背景下提出的，目的是喚起國際社會對發(fā)展問題的重視，讓各國盡快實現(xiàn)恢復(fù)。
據(jù)我所知，2022年5月，在全球發(fā)展倡議之友小組高級別視頻會議舉行前夕，美國向多家聯(lián)合國發(fā)展機構(gòu)施壓，阻撓非洲有關(guān)人員與會，威脅“縮減供資”。
第二，PGII也會逼迫一些國家選邊站。在非洲的外援中，美國仍然占據(jù)重要地位，美西方、歐洲是非洲資金的很大一部分來源，時不時就會拿這個敲打你。比如美國《非洲增長和機會法案》規(guī)定，部分非洲國家對美產(chǎn)品輸入可享受單方面關(guān)稅優(yōu)惠，但你要不聽話，我就把你中斷了，去年埃塞俄比亞就被美國制裁過。
第三，市場競爭肯定會更加激烈?；A(chǔ)設(shè)施本身就是一個大家都在爭相投資的領(lǐng)域，只是美西方逼迫選邊站隊讓情況更復(fù)雜了。譬如，剛果（金）新政府去年就受美國鼓動，審查與中企的TFM銅鈷礦合同，類似的打著所謂“反腐敗”的幌子對市場重新洗牌的事情，已經(jīng)發(fā)生過很多次了。
美國全球戰(zhàn)略的核心還是競爭。從美國所提出的信息通訊、婦女賦權(quán)、衛(wèi)生系統(tǒng)、清潔能源四個重要領(lǐng)域來看，它是沒有考慮和中國合作的，它更傾向于和歐盟等盟友合作。
從中國的角度，我想提以下幾點建議：
一，是聚焦“小而美”的民生項目，不斷提升“一帶一路”帶給當(dāng)?shù)氐墨@得感。
前些年我們主要聚焦的還是在生產(chǎn)領(lǐng)域。包括我們的“體育場外交”（編者按：通過為非洲國家直接援建足球場等，或提供建設(shè)體育場的低息貸款，換取自然資源優(yōu)惠準(zhǔn)入），確實對于國家整個民族的凝聚力有幫助，但是當(dāng)?shù)孛癖姷氖斋@感可能沒那么強。
中國援助鑄就利比里亞SKD體育場。圖片來源：外交部網(wǎng)站
我們的“光明行”活動就是比較好的例子，中國醫(yī)療隊走進非洲為白內(nèi)障患者實施復(fù)明手術(shù)，當(dāng)?shù)厝司陀X得“我的病看好了，那就中國醫(yī)生治好的”。
再比如部分地區(qū)的冷鏈運輸問題，非洲天氣比較炎熱，農(nóng)產(chǎn)品在深加工過程中難以儲存，中方就可以在這些項目上進行投資。像衛(wèi)生系統(tǒng)領(lǐng)域的清潔用水、疾病預(yù)防和救助等問題也比較重要，美國就相對做得更多，這也是西方比較在行的項目，包括美國的總統(tǒng)艾滋病緊急救援計劃等等。
二，是探索設(shè)施融資的可持續(xù)性?，F(xiàn)在明顯的感覺是，我們在非洲整體的投資步伐還是受到融資影響，也就是非洲國家資金困難，你再投進去怎么辦的問題。
一個項目從投資、建設(shè)到運營，不能說建設(shè)完了就結(jié)束了，妥善運營也是要花些力氣的。或許可以考慮采取債轉(zhuǎn)股的方式入股，以股東的身份在當(dāng)?shù)亻L期運營。
三，是探索加強三方合作。對于非洲的基礎(chǔ)設(shè)施援建，越要往深走、往實走，三方合作帶來的各國規(guī)則對接可能越麻煩，但這確實可以為重大投資的風(fēng)險性提供一定安全保證。和美國無法合作的話，那可以和法國試一試，和日本試一試，通過和更多人的合作，利用其他國家的優(yōu)勢，把項目盤活。
觀察者網(wǎng)：有美國官員聲稱，部分與中國進行合作的國家“后悔”了，因為中國更感興趣的是地緣政治上的利益，而非讓當(dāng)?shù)孛癖娛芤?。他還認為，西方當(dāng)前入局非洲基建“不算晚”。您如何看待這個說法？
馬漢智：美國人一直有個說法：對于在水中掙扎的人來說，只要有人伸出援助之手，他都會毫不猶豫地抓住。他們認為，中國就是在非洲水中掙扎時提供了幫助，等非洲上岸了以后，其他國家遞出的手多了，就不一定去選擇中國了。
意思就是，我們以前沒重視非洲，讓中國搶跑了，現(xiàn)在我們都來了，你們應(yīng)該知道誰是真正的伙伴。這背后的潛臺詞是什么？“非洲人，你自己做不了主?！边@是很自大的，也很狂妄。
非洲人民自己有能力和意愿選擇與誰合作，他們?nèi)绻娴暮蠡?，肯定會拒絕與中國合作，為什么只和西方私下說呢？
很多非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人也都批駁過西方這種論點。去年的一個美非論壇上，塞內(nèi)加爾總統(tǒng)就說得很明確，我們和中國的合作，是自主自愿的結(jié)果，不存在誰強迫誰，更不存在后不后悔的問題。
2017年5月12日，列車從肯尼亞蒙內(nèi)鐵路沿線的馬澤拉斯鐵路大橋上駛過。圖片來源：新華社
事實上，非洲人早已不是他們所理解的那種樣子了。西方眼看著非洲現(xiàn)在發(fā)展起來了，才想來分一杯羹，這實在不是什么高明的說法，非洲人對它常常是嗤之以鼻的。
美西方實際還是滿腦子冷戰(zhàn)思維、對抗思維，把非洲當(dāng)成一個大國競技場，把非洲國家當(dāng)作棋子，當(dāng)作一盤肉。
非洲不是誰的局，也不是誰的地盤，非洲可以自主選擇和誰合作。這也不是晚不晚的問題，非洲現(xiàn)在仍然有大規(guī)模的投資趨勢，這是合作內(nèi)容“真不真、實不實、能不能帶來切實好處和實際收益”的問題。