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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 若羲】

11月20日，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第27次締約方大會(huì)（COP27）閉幕，并就氣候賠償問(wèn)題達(dá)成了突破性的決議——為遭受氣候?yàn)?zāi)害重創(chuàng)的發(fā)展中國(guó)家提供“損失和損害”基金。

經(jīng)各國(guó)政府同意，大會(huì)決定“建立新的籌資計(jì)劃，以協(xié)助那些特別容易受到氣候變化不利影響的發(fā)展中國(guó)家，包括通過(guò)提供和協(xié)助調(diào)動(dòng)新的、額外的資源的方式，來(lái)處理?yè)p失和損害。這些新安排將補(bǔ)充并包括《公約》和《巴黎協(xié)定》之下和之外的來(lái)源、資金、進(jìn)程和舉措?！睕Q議還包括設(shè)立一個(gè)過(guò)渡委員會(huì)，就如何在明年的COP28上實(shí)施“損失和損害”資金提出建議。

這項(xiàng)決議瞬時(shí)吸引了全世界的關(guān)注，并被認(rèn)為是發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取氣候正義的一次勝利。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯高度贊揚(yáng)該決議，稱：“本屆氣候大會(huì)向正義邁出了重要一步?！?安提瓜和巴布達(dá)衛(wèi)生、健康和環(huán)境部長(zhǎng)兼小島嶼國(guó)家聯(lián)盟主席莫爾溫·約瑟夫（Molwyn Joseph）在一份聲明中表示，在COP27上達(dá)成的協(xié)議是整個(gè)世界的勝利，這意味著聽(tīng)到、看到那些感到被忽視的人，并給予他們應(yīng)有的尊重和關(guān)懷。

為什么要設(shè)立“損失與損害”基金？其制定經(jīng)歷了哪些坎坷？未來(lái)發(fā)展又將如何？

氣候賠償：共同但有區(qū)別的責(zé)任

隨著氣候變化、全球變暖日益嚴(yán)重，溫室氣體排放量小的發(fā)展中國(guó)家反而受到極端天氣和自然災(zāi)害的重創(chuàng)，帶來(lái)巨大損失。雪上加霜的是，發(fā)展中國(guó)家往往缺乏應(yīng)對(duì)氣候問(wèn)題的財(cái)政與技術(shù)實(shí)力，因而更難從重創(chuàng)中恢復(fù)，陷入“氣候不正義”的困境。

今年，巴基斯坦遭遇嚴(yán)重洪災(zāi)，上千人喪生，財(cái)產(chǎn)損失高達(dá)300億美元，2022-2023財(cái)年GDP增長(zhǎng)預(yù)測(cè)直接降低兩個(gè)百分點(diǎn)。這雖是天災(zāi)，但也是人為造成的氣候變化帶來(lái)的后果。正如巴基斯坦總理謝里夫所說(shuō)：“巴基斯坦平白無(wú)故地成為了一場(chǎng)人為災(zāi)難的受害者?！?/p>

巴基斯坦并非孤例。許多發(fā)展中國(guó)家，特別是不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼發(fā)展中國(guó)家，也在COP27上控訴氣候不正義。氣候“損失與損害”問(wèn)題，即由富裕發(fā)達(dá)國(guó)家為脆弱發(fā)展中國(guó)家提供氣候賠償?shù)膯?wèn)題（以下簡(jiǎn)稱“氣候賠償”），成為了COP27談判的焦點(diǎn)。

盡管討論已久，但氣候賠償問(wèn)題其實(shí)是在今年才首次列入氣候大會(huì)正式議程。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)際氣候議程的重點(diǎn)并不在如何補(bǔ)償最脆弱、受氣候變化負(fù)面影響最大的發(fā)展中國(guó)家，而是關(guān)注如何減緩和適應(yīng)氣候變化。

減緩和適應(yīng)是應(yīng)對(duì)氣候變化的重要方式，包括減少化石燃料消耗、恢復(fù)和保護(hù)森林、建立防御海平面上升的海堤等等。

但不可忽視的是，即使做好十足的應(yīng)對(duì)工作，人類仍然無(wú)法完全規(guī)避氣候變化造成的負(fù)面影響，比如干旱、洪災(zāi)等極端天氣事件。發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)然也會(huì)面臨這類問(wèn)題，但總的來(lái)看，小島嶼發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家因國(guó)力有限，成了氣候變化的主要受害者。

COP27熱議的氣候賠償機(jī)制，正是通過(guò)資金的形式，幫助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)這些負(fù)面影響。

千億美元?dú)夂蛉谫Y承諾仍未履行

早在2009年的哥本哈根氣候大會(huì)上，發(fā)達(dá)國(guó)家就已經(jīng)承諾，在2020年前每年為發(fā)展中國(guó)家提供1000億美元的氣候融資。去年的格拉斯哥氣候大會(huì)，又將這項(xiàng)融資承諾的期限延長(zhǎng)到2025年。

然而，這項(xiàng)已經(jīng)立下的氣候融資承諾，還有著巨大缺口。

由于不同機(jī)構(gòu)對(duì)于貸款是否能夠算作氣候融資存在意見(jiàn)分歧，測(cè)算出的資金缺口也有差異，約為每年200億到800億美元。

其中經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)在統(tǒng)計(jì)時(shí)把貸款額度作為資金投入的一部分，但即便按照這樣的樂(lè)觀計(jì)算，2013-2020年，每年也僅有45%-83%的資金到位。

2013－2020年，發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供的氣候融資情況。圖源：OECD

那么，是誰(shuí)在給千億氣候融資拖后腿？要追究責(zé)任，就要先劃分好責(zé)任。但實(shí)際上，“誰(shuí)來(lái)出、各自出多少”這一關(guān)鍵問(wèn)題，依然懸而未決。這也成為氣候融資的一大難題。

按照海外發(fā)展研究院(Overseas Development Institute, ODI)基于國(guó)民總收入、1990年以來(lái)累計(jì)二氧化碳排放量和人口三方面因素的計(jì)算，美國(guó)每年應(yīng)出資約430億美元，日本117億，德國(guó)83億，英國(guó)58億，法國(guó)54億，意大利47億，加拿大42億，西班牙34億，澳大利亞29億。按照其他責(zé)任分擔(dān)原則測(cè)算的結(jié)果雖有所出入，但總體來(lái)看，美國(guó)和歐盟應(yīng)各自承擔(dān)約45％和35％的融資份額。

各經(jīng)濟(jì)體融資責(zé)任份額（按不同責(zé)任分擔(dān)原則計(jì)算）。圖源：楊源, 王錚, 吳靜，國(guó)際氣候融資中的責(zé)任分擔(dān)原則研究，《中國(guó)科學(xué)院院刊》, 2016, 31(7): 820-829

但是，氣候融資責(zé)任最重的國(guó)家美國(guó)卻也是最拖后腿的。根據(jù)世界資源研究所（WRI）的數(shù)據(jù)，2018年，美國(guó)僅承擔(dān)了本國(guó)應(yīng)付總額的20%。澳大利亞、加拿大、意大利、英國(guó)也都沒(méi)有將應(yīng)付的氣候融資撥付到位。

法國(guó)、日本、德國(guó)進(jìn)度雖看似樂(lè)觀，但考慮到這些國(guó)家的氣候融資大部分是借款而不是贈(zèng)款，實(shí)際融資進(jìn)度還應(yīng)該打上一個(gè)問(wèn)號(hào)。

發(fā)達(dá)國(guó)家氣候融資進(jìn)度表（基于2018年數(shù)據(jù)。其中橙色部分為贈(zèng)款，藍(lán)色部分為借款）。圖源：Nature，https://www.nature.com/articles/d41586-021-02846-3

2009年氣候大會(huì)上就立下的千億美元?dú)夂蛉谫Y承諾，至今仍遠(yuǎn)未兌現(xiàn)。但一千億美元，相較于發(fā)展中國(guó)家的氣候變化資金需求而言，只是杯水車薪——聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)主席國(guó)委托相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的一項(xiàng)研究報(bào)告顯示，到2030年前，發(fā)展中國(guó)家每年需要2萬(wàn)億美元資金應(yīng)對(duì)氣候變化，其中一半需要外部融資。也就是說(shuō)，目前每年提供給發(fā)展中國(guó)家的氣候融資，甚至不及總需求的十分之一。

關(guān)于氣候賠償機(jī)制的討論，終于在多年受阻停滯后被提上氣候大會(huì)正式議程。但有氣候融資承諾的前車之鑒，可以想見(jiàn)，氣候賠償機(jī)制的建立與實(shí)現(xiàn)將會(huì)困難重重。中美洲島國(guó)安提瓜和巴布達(dá)的環(huán)境部長(zhǎng)莫爾溫·約瑟夫（Molwyn Joseph）一度表示：“這次大會(huì)如果不能建立‘損失和損害’基金，就是對(duì)那些為環(huán)境和人類努力奮斗的人的背叛?！?/p>

分歧明顯，氣候賠償談判進(jìn)程坎坷

當(dāng)前討論的氣候賠償機(jī)制，意味著在之前承諾的每年1000億美元?dú)夂蛉谫Y的基礎(chǔ)之上，發(fā)達(dá)國(guó)家要增加更多撥款，以賠償發(fā)展中國(guó)家因氣候變化遭受的損失。

盡管氣候賠償機(jī)制在本次大會(huì)上取得的巨大突破，但不可忽視的是，氣候賠償?shù)木唧w行動(dòng)方案，特別賠償責(zé)任劃分的細(xì)節(jié)，依然不明朗。決議提到，氣候賠償過(guò)渡委員會(huì)將研究討論“損失與損害”現(xiàn)有資金來(lái)源與缺口，并尋找其他可能的資金來(lái)源，但決議沒(méi)有設(shè)定具體的截止日期。

COP27決議得到各國(guó)政府支持，意味著氣候賠償機(jī)制邁出了建立的第一步，正如古特雷斯所說(shuō)：“顯然這還不夠，但這是一個(gè)亟需的政治信號(hào)，以重建被破壞的信任?！?/p>

基于對(duì)21個(gè)國(guó)家、地區(qū)或組織的氣候代表的采訪，英國(guó)皇家國(guó)際事務(wù)研究所（The Royal Institute of International Affairs）的一份報(bào)告指出，氣候賠償機(jī)制的建立與落地仍有幾大難關(guān)，包括：氣候賠償?shù)亩x不明晰，部分發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)“賠償” “責(zé)任”等問(wèn)題諱莫如深，如何籌得所需要的巨額資金，以及如何設(shè)立有效的賠償機(jī)制。

目前來(lái)看，盡管各國(guó)同意建立氣候賠償基金，但COP27期間關(guān)于氣候賠償問(wèn)題的談判已經(jīng)凸顯了國(guó)家之間對(duì)于責(zé)任劃分的分歧。要真正建立、落實(shí)氣候賠償，特別是劃分各國(guó)對(duì)于氣候賠償?shù)姆蓊~，這些分歧都是繞不開(kāi)的難關(guān)。

根據(jù)“污染者付費(fèi)”的原則，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)氣候變化問(wèn)題負(fù)有歷史責(zé)任和不可推卸的義務(wù)，這是氣候變化問(wèn)題的基本事實(shí)。話雖如此，對(duì)責(zé)任的執(zhí)行卻并不輕松。

目前，在發(fā)達(dá)國(guó)家中，歐洲國(guó)家對(duì)氣候賠償問(wèn)題表態(tài)較為積極。愛(ài)爾蘭、奧地利、比利時(shí)、丹麥、德國(guó)等歐洲國(guó)家都已經(jīng)承諾出資幫助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候損失和損害。歐盟在丹麥、法國(guó)、德國(guó)和荷蘭的支持下，宣布向非洲出資6千萬(wàn)歐元作為氣候資金。這些舉動(dòng)象征著氣候賠償問(wèn)題上的突破，但就資金額度而言，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

包括中國(guó)在內(nèi)的130多個(gè)發(fā)展中國(guó)家（即G77＋中國(guó)）共同主張，在聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約下建立一個(gè)新的“損失和損害”基金，為受氣候?yàn)?zāi)害影響的國(guó)家提供財(cái)政支持。這項(xiàng)方案也是COP27大會(huì)決議的重要基礎(chǔ)。CNN報(bào)道，有氣候?qū)＜冶硎荆敬未髸?huì)之所以能在氣候賠償問(wèn)題上取得成果，在很大程度上是因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家團(tuán)結(jié)一致向發(fā)達(dá)國(guó)家施壓。

古特雷斯敦促各方在氣候談判中停止“相互指責(zé)”。圖源：視覺(jué)中國(guó)

但目前來(lái)看，根據(jù)會(huì)議期間的談判進(jìn)展，在“誰(shuí)來(lái)賠款” “誰(shuí)獲得賠款”的問(wèn)題上，歐盟與G77＋中國(guó)提出的方案仍然有所分歧。這也是基金未來(lái)落地需要面臨的問(wèn)題。

據(jù)路透社報(bào)道，歐盟第一副主席蒂默曼斯曾于大會(huì)上直言，中國(guó)也應(yīng)該出資幫助貧窮國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候?yàn)?zāi)害。蒂默曼斯公開(kāi)發(fā)言稱，應(yīng)該基于當(dāng)前各國(guó)的經(jīng)濟(jì)情況而不是九十年代初的情況決定氣候賠償?shù)某鲑Y方，一些國(guó)家實(shí)現(xiàn)了近三十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，他們也應(yīng)該幫助不發(fā)達(dá)國(guó)家面對(duì)氣候問(wèn)題。此外，他還主張首先保證最脆弱的發(fā)展中國(guó)家獲得氣候賠償。

而美國(guó)，則在本次大會(huì)中被視為氣候賠償機(jī)制建立的一大阻力——美國(guó)代表團(tuán)始終回避對(duì)G77和中國(guó)提出的氣候賠償機(jī)制表態(tài)。美國(guó)的態(tài)度不僅引發(fā)了發(fā)展中國(guó)家的不滿，也讓積極表態(tài)的歐盟國(guó)家頗有微詞。法國(guó)總統(tǒng)馬克龍強(qiáng)調(diào)，美國(guó)、中國(guó)和其他富裕的非歐洲國(guó)家也要出資，幫助貧窮國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化。

發(fā)展中大國(guó)是否有義務(wù)向其他發(fā)展中國(guó)家提供賠償？這也是氣候賠償機(jī)制的爭(zhēng)議所在。毛里求斯、牙買加和加納等國(guó)家主張，中國(guó)與印度應(yīng)該為可能成立的“損失和損害”基金出資。毛里求斯環(huán)境部長(zhǎng)拉馬諾（Kavydass Ramano）近日在訪談中說(shuō)：“所有溫室氣體排放大國(guó)都應(yīng)該參與出資。在導(dǎo)致全球氣候變暖這件事上，我認(rèn)為不應(yīng)該區(qū)分（發(fā)達(dá)）工業(yè)國(guó)家和新興國(guó)家?！?/p>

由于“氣候賠償”問(wèn)題常常引發(fā)關(guān)于責(zé)任的爭(zhēng)議，一些發(fā)展中國(guó)家采取了更加務(wù)實(shí)的態(tài)度。英國(guó)皇家國(guó)際事務(wù)研究所在訪談中發(fā)現(xiàn)，許多發(fā)展中國(guó)家的氣候代表認(rèn)為，“損失和損害”基金不一定要被視為一種賠償與追責(zé)，而更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)在聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約基礎(chǔ)上的政府間合作。

但在聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約之外，氣候訴訟案例的數(shù)量正在上升。比如太平洋島國(guó)瓦努阿圖帶頭發(fā)起了一個(gè)聯(lián)盟，呼吁國(guó)際法院就氣候變化問(wèn)題提供咨詢意見(jiàn)，以澄清各國(guó)根據(jù)國(guó)際法在氣候變化方面的權(quán)利和義務(wù)。瓦努阿圖的呼吁得到了包括澳大利亞和新西蘭在內(nèi)的太平洋國(guó)家的支持。

“共同但有區(qū)別的責(zé)任”是聯(lián)合國(guó)氣候談判的原則，但責(zé)任的區(qū)分無(wú)疑是棘手的。COP27首次把氣候賠償問(wèn)題納入正式議程并通過(guò)決議設(shè)立基金，讓聚光燈轉(zhuǎn)向被長(zhǎng)期忽視的氣候損失與損害問(wèn)題，已經(jīng)是一項(xiàng)進(jìn)步。但要真正實(shí)現(xiàn)氣候正義，還需要更加切實(shí)的行動(dòng)。

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