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導(dǎo)讀

土地是承載社會經(jīng)濟發(fā)展的空間載體和生產(chǎn)資料，也是國土空間規(guī)劃編制與實施管理中各主體博弈的焦點。通過土地供給的提質(zhì)增效實現(xiàn)土地資源的合理配置和高效利用是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，也是供給側(cè)改革的重點內(nèi)容。作為我國空間治理體系的重要組成部分，土地供給規(guī)模、供給結(jié)構(gòu)和供給效率涉及建設(shè)項目落地實施的全流程。構(gòu)建指標(biāo)、空間、時間等3個方面的土地供給分析框架，闡釋土地指標(biāo)分配與供給規(guī)模、國土空間規(guī)劃與供給結(jié)構(gòu)、規(guī)劃資源審批與供給效率之間的內(nèi)在邏輯，并基于此探討土地供給中存在的典型問題，進而分別從指標(biāo)內(nèi)涵拓展、規(guī)劃編制優(yōu)化和審批制度改革等3條路徑入手提出促進土地供給提質(zhì)增效的相應(yīng)創(chuàng)新舉措，以期為后續(xù)更為深入的改革探索提供啟示。

本文字?jǐn)?shù)：8861字

閱讀時間：27分鐘

作者

申明銳，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授

楊 帆，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生

唐 爽，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院博士研究生，通信作者

張京祥，中國城市規(guī)劃學(xué)會常務(wù)理事，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授

土地供給；國土空間規(guī)劃；土地政策；規(guī)劃管理；空間治理

土地是組織城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活等功能性活動的核心空間載體。圍繞土地的空間資源配置能夠顯著影響其他生產(chǎn)要素的集聚或擴散，是政府調(diào)控社會經(jīng)濟發(fā)展的宏觀手段。在我國，依賴于土地的開發(fā)活動直接支撐著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，孕育了“中國增長奇跡”。也正因此，土地供給不僅成為國土空間規(guī)劃編制與實施管理中各主體博弈的焦點，也是我國空間治理體系的重要組成部分。這其中，如何提高土地的供給質(zhì)量與效率是理論研究和規(guī)劃實踐中的關(guān)鍵議題。從政策層面來看，不論是先后啟動的“多規(guī)合一”試點、組建自然資源部履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)，還是接連開展的用地審批制度優(yōu)化、工程建設(shè)項目審批制度改革等，一系列政策要求清晰地反映出土地供給在空間治理現(xiàn)代化中的重要作用。在當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系改革進入攻堅克難的關(guān)鍵時刻，土地供給更需要置于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏大背景下思考——通過土地供給側(cè)的提質(zhì)增效實現(xiàn)土地資源的合理配置和高效利用，不僅是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，同時也是國家空間治理意志的新表達。

既有圍繞土地供給的研究主要從三方面切入：第一，土地規(guī)劃與管理領(lǐng)域的學(xué)者或探討新增建設(shè)用地指標(biāo)分配的內(nèi)在邏輯與合理性，或解析國家治理變遷中土地供應(yīng)方式等土地供應(yīng)制度的改革歷史與發(fā)展邏輯，并在此基礎(chǔ)上提出土地制度的創(chuàng)新路徑；第二，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的相關(guān)研究多關(guān)注空間準(zhǔn)入、用途轉(zhuǎn)換等用途管制規(guī)則對開發(fā)建設(shè)活動的空間約束作用，從開發(fā)控制的視角探討完善國土空間用途管制體系、規(guī)劃許可制度的政策建議；第三，公共（政府） 管理領(lǐng)域的相關(guān)研究多關(guān)注政府部門間職能協(xié)作和內(nèi)部業(yè)務(wù)流程再造對提高土地供給效率的積極效用，在行政審批領(lǐng)域“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、政府機構(gòu)改革等背景下聚焦用地審批、工程建設(shè)項目審批等規(guī)劃實施管理領(lǐng)域的改革實踐，總結(jié)地方典型經(jīng)驗。

土地供給涉及建設(shè)項目落地實施的全流程，包括供給規(guī)模、供給結(jié)構(gòu)和供給效率等問題，實現(xiàn)土地供給的提質(zhì)增效需要整體工作的協(xié)同創(chuàng)新與系統(tǒng)跟進。因此，從單一視角出發(fā)的研究不可避免地難以全面解析土地供給中存在的問題，也難以形成系統(tǒng)性、針對性的解決路徑。從項目建設(shè)全流程切入，將供給規(guī)模、供給結(jié)構(gòu)和供給效率3個維度納入統(tǒng)一的分析框架，可以為剖析土地供給問題提供一個更為理想、全面的視角。尤其是2018年國務(wù)院機構(gòu)改革后，原來多頭管理的土地供給在城市政府層面整合為規(guī)劃資源部門負(fù)責(zé)，北京、上海、廣州、杭州、南京等沿海發(fā)達城市業(yè)已聚焦全域、全要素、全流程的國土空間管控展開了大量政策探索，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。如南京在成立新的規(guī)劃資源部門后，圍繞開發(fā)利用和保護修復(fù)兩條主線梳理并確立了調(diào)查、權(quán)屬、規(guī)劃、管控、利用、修復(fù)、執(zhí)法等七大業(yè)務(wù)流程。因此，本文基于建設(shè)項目全流程視角，構(gòu)建涵蓋指標(biāo)、空間、時間3個方面的分析框架，其中，土地指標(biāo)保障是項目生成的基礎(chǔ)，土地用途管制直接影響項目的選址，規(guī)劃資源審批則決定了項目的建設(shè)效率；在上述三維分析框架的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體案例，本文進一步分析土地供給中存在的典型問題，并分別提出相應(yīng)的創(chuàng)新舉措，以期為后續(xù)更為深入的改革探索提供啟示。

01

框架：基于指標(biāo)、空間、時間的土地供給分析

土地直接承載各類項目建設(shè)，具體到單一建設(shè)項目的落地實施過程中，土地指標(biāo)保障是否充分及時、土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換是否合法合規(guī)、規(guī)劃資源審批是否順暢高效，在整個流程管理鏈條中均同等重要。簡要而言，可將土地供給分為供給規(guī)模、供給結(jié)構(gòu)、供給效率3個維度，分別對應(yīng)指標(biāo)、空間和時間3方面的問題（圖1）。

圖1 土地供給的分析框架

1.1 土地指標(biāo)分配與供給規(guī)模

我國的土地資源配置由政府主導(dǎo)，在最嚴(yán)格的耕地保護制度的基礎(chǔ)上，政府通過對建設(shè)用地實行總量控制的方式開展土地非農(nóng)化調(diào)控。對規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地指標(biāo)進行合理分配是土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)之一，并具體通過土地利用年度計劃得以實現(xiàn)。土地利用年度計劃管理的本質(zhì)是政府“自上而下”運用公權(quán)力對土地開發(fā)權(quán)進行配置，并在實踐中形成了從中央到地方的層級式土地指標(biāo)分配方式。在這一過程中，中央政府通過層層下?lián)艿挠玫刂笜?biāo)實現(xiàn)對全國范圍內(nèi)國土利用的有效管控，以強制性的資源分配手段對城鄉(xiāng)空間生產(chǎn)閾值加以限定，進而實現(xiàn)城市社會經(jīng)濟的“可控有序”發(fā)展。

在上述偏重計劃性的土地管理制度下，土地供給規(guī)模與土地指標(biāo)分配掛鉤，地方所能用于開發(fā)建設(shè)活動的土地量直接取決于土地利用年度計劃指標(biāo)。然而，這種計劃思維導(dǎo)向的土地指標(biāo)分配方式不可避免地造成土地資源的低效利用。一方面，各層級政府的信息不對稱會造成計劃用地指標(biāo)難以精準(zhǔn)匹配實際項目需求；另一方面，在“錦標(biāo)賽”為代表的地方晉升激勵的驅(qū)動下，地方政府往往表現(xiàn)為面向引資競爭的“占地競賽”，從而在土地管理領(lǐng)域往往重指標(biāo)申請而輕批后監(jiān)管，帶來了大量的城鎮(zhèn)低效用地。

1.2 國土空間規(guī)劃與供給結(jié)構(gòu)

土地是各類規(guī)劃的基本對象，通過規(guī)劃的形式對各項建設(shè)活動進行空間安排是土地利用及管理的核心內(nèi)容。在我國，對城鄉(xiāng)土地利用影響最大的規(guī)劃包括土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，兩者從供給側(cè)直接影響了用地結(jié)構(gòu)，并通過用途管制制度得以實現(xiàn)。在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系建立之前，多規(guī)的不融合甚至相互沖突在實踐中飽受爭議。經(jīng)過一段時間“多規(guī)合一”的試點探索之后，2018年國務(wù)院機構(gòu)改革正式組建自然資源部，將原發(fā)改部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、住建部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土部門的土地利用規(guī)劃、環(huán)保部門的生態(tài)功能區(qū)劃等空間規(guī)劃統(tǒng)一整合為國土空間規(guī)劃，實行歸口管理。其中，通過逐級明確各類空間的管制邊界、用途和使用條件，監(jiān)督各類所有者和使用者嚴(yán)格按照規(guī)定的用途和使用條件在各類分區(qū)內(nèi)進行建設(shè)活動，是構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系的一項重要工作，實踐中即具體表現(xiàn)為在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”并制定相應(yīng)的國土空間用途管制規(guī)則。

此外，我國實行城鄉(xiāng)二元的土地制度且城鎮(zhèn)土地一級市場由政府壟斷，長期以來農(nóng)村集體土地必須經(jīng)過征收變?yōu)閲型恋睾蟛拍苓M入土地一級市場進行交易?？梢钥吹?，土地征收是土地供應(yīng)的前提。土地征收的標(biāo)準(zhǔn)、程序、補償費用等制度設(shè)計決定了土地征收的程度難易與進度快慢，進而在一定程度上決定了城市土地出讓的位置與時序。因此土地征收制度同樣影響土地的供給結(jié)構(gòu)，可以將其理解為國土空間規(guī)劃實施的前端業(yè)務(wù)。如何在國土空間規(guī)劃的編制中協(xié)調(diào)土地征收（在當(dāng)前的政策語境中即為“成片開發(fā)”） 是土地供給中需要統(tǒng)籌考慮的關(guān)鍵問題，其將直接影響到后續(xù)國土空間規(guī)劃的實施成效。

需要說明的是，在國土空間總體規(guī)劃的編制階段會涉及土地指標(biāo)的總量確定（空間規(guī)模）、空間分布以及實施時序等諸多方面的內(nèi)容。但在當(dāng)前的政策語境下，土地指標(biāo)分配更多地強調(diào)“自上而下”的計劃性，市縣國土空間總體規(guī)劃編制中雖然能夠通過劃定“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”等手段影響城市的用地規(guī)模，但實踐中建設(shè)項目的落地仍需要依賴土地利用年度計劃等土地指標(biāo)分配政策的保供。因此，國土空間（總體） 規(guī)劃與土地供給結(jié)構(gòu)（空間分布） 的關(guān)聯(lián)性更強，并具體通過上述用途管制制度與土地征收制度在空間上得以實現(xiàn)。

1.3 規(guī)劃資源審批與供給效率

面向單個建設(shè)項目的規(guī)劃資源審批同樣也是土地供給業(yè)務(wù)鏈中的關(guān)鍵一環(huán)。傳統(tǒng)的規(guī)劃實施管理將其轉(zhuǎn)譯為對建設(shè)項目的過程管理，我們姑且稱之為工程建設(shè)項目審批的小流程。從面向規(guī)劃資源全要素的大流程角度看，項目前期生成到用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、工程施工許可乃至竣工驗收、不動產(chǎn)登記等環(huán)節(jié)，均需要依據(jù)規(guī)劃和相應(yīng)法律法規(guī)的要求，實行以技術(shù)審查、行政審批和行政監(jiān)督等為主要內(nèi)容的規(guī)劃資源審批（圖2）。這一過程中，審批要件的繁簡、審批周期的長短、審批流程的串聯(lián)并聯(lián)等均直接影響土地的供給效率。具體而言，與建設(shè)項目相關(guān)的規(guī)劃資源審批主要包括用地審批和工程建設(shè)項目審批，兩者分別從土地前期運作與項目立項建設(shè)兩個層面影響著建設(shè)項目的落地實施。

圖2 建設(shè)項目中規(guī)劃資源審批的內(nèi)容與流程

02

問題：土地供給的癥結(jié)剖析

在上文構(gòu)建土地供給3個維度分析框架的基礎(chǔ)上，本節(jié)依據(jù)南京等地規(guī)劃資源管理中涉及的具體案例，剖析當(dāng)前土地供給在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效率3個維度中存在的典型問題，強調(diào)土地供給的提質(zhì)增效需要整體性、系統(tǒng)化思維。

2.1 土地指標(biāo)的供需關(guān)系存在錯配

2.1.1 指標(biāo)分配與城市定位不匹配

土地指標(biāo)分配是一種實現(xiàn)國家空間治理的重要手段，中央政府作為宏觀主體，通過行政手段合理控制土地投放，進而保障人口增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的空間需求。然而，當(dāng)前我國新增建設(shè)用地指標(biāo)分配的邏輯是基于地方發(fā)展的本地需求，通常依據(jù)省域GDP、固定資產(chǎn)投資等反映經(jīng)濟發(fā)展水平的指標(biāo)進行分解下達；而城市功能本身具有基本部門與非基本部門之分，一些中心城市更是在地化承擔(dān)了諸多區(qū)域功能。以南京為例，作為省會城市和東部地區(qū)的重要中心城市，提升南京省會城市首位度需要土地指標(biāo)的充分保供。但從新增建設(shè)用地指標(biāo)分配來看，其與南京承載的省會城市功能以及南京在全省的經(jīng)濟地位并不相符 。隨著我國城鎮(zhèn)化進入后半程，在經(jīng)濟發(fā)展空間結(jié)構(gòu)深刻變化的背景下，過去主要按行政單元分配建設(shè)用地指標(biāo)的土地管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前以中心城市和城市群為主體的發(fā)展格局。實際上，近些年出臺的國家戰(zhàn)略方針已經(jīng)在這方面有過重要論述，亟待在自然資源領(lǐng)域進一步落實。要使土地資源發(fā)揮出更高的價值，首先需要使土地指標(biāo)得到更精準(zhǔn)的配置，有限的建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)優(yōu)先保障優(yōu)勢地區(qū)的發(fā)展需求，在推動優(yōu)勢地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的同時，引領(lǐng)帶動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

2.1.2 指標(biāo)利用與建設(shè)需求不協(xié)調(diào)

在土地資源緊約束、建設(shè)用地空間規(guī)模不足的背景下，當(dāng)前諸多城市的土地指標(biāo)利用效率與項目建設(shè)的實際需求之間存在明顯落差。一方面，由于征地拆遷工作推進困難、招商項目未能按計劃落地等原因，部分城市存在著大量用地“批而未供、供而未用”的情況，嚴(yán)重影響了土地利用效率。僅以南京為例，根據(jù)《江蘇省自然資源廳關(guān)于明確2020年度批而未供和閑置土地處置任務(wù)的通知》，2020年江蘇省的平均供地率僅為82.6%，省會城市南京的供地率更是不足80%。另一方面，由于城市存量土地利用變更制度的缺失或執(zhí)行不力，一些缺少轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑的企業(yè)更加傾向于通過“囤地”獲得土地溢價收入，進一步導(dǎo)致城市中大量閑置、低效用地的存在。此外，長期以來“以地生財”的發(fā)展模式使得土地資源配置存在較大的路徑依賴，地方政府在保障建設(shè)項目用地的過程中存在過度依賴增量指標(biāo)的現(xiàn)象，對流量、存量指標(biāo)的綜合利用則較為忽視。同樣以南京市為例，在2020年省級重大項目（非線性工程項目） 的用地保障中，新增建設(shè)用地占總用地規(guī)模的比例高達64.2%，建設(shè)模式尚待轉(zhuǎn)型調(diào)整。

2.2 項目選址與規(guī)劃邊界劃定存在張力

2.2.1 用途管制制度影響項目實施

土地用途管制是我國土地管理制度的核心，以規(guī)劃為基礎(chǔ)的土地用途分區(qū)管制是約束土地使用“負(fù)外部性”的有效方法。然而在實際的操作過程中，管制（regulation） 思維下過于嚴(yán)格僵化的用途規(guī)制體系在一定程度上影響了建設(shè)項目的落地實施，主要體現(xiàn)在建設(shè)項目空間落位與國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”之間的關(guān)系需要協(xié)調(diào)。就邊界劃定而言，既有生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線的劃定不盡合理。如：過去一些地方為爭取更多的生態(tài)補償資金隨意圈劃生態(tài)保護區(qū)，導(dǎo)致生態(tài)保護紅線的劃定范圍過大；在永久基本農(nóng)田保護紅線的劃定中，面對過重的保護任務(wù)，部分區(qū)縣只能采取填空式、擠牙膏式劃定，造成永久基本農(nóng)田布局零散、犬牙交錯，導(dǎo)致項目建設(shè)時難以避讓永久基本農(nóng)田。就邊界調(diào)整而言，線性工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施項目落位的不確定性與穩(wěn)定耕地、永久基本農(nóng)田調(diào)整間存在矛盾。尤其對于地形地貌復(fù)雜、歷史遺跡密聚的城市而言，部分項目（尤其是線性工程） 實施過程中難免因地質(zhì)、水文、文物等諸多因素出現(xiàn)位置偏移而占用少量永久基本農(nóng)田。然而受制于規(guī)劃調(diào)整、永久基本農(nóng)田補劃等規(guī)則的剛性限制和繁瑣程序，此類項目的施工進程難免受到影響。此外，當(dāng)前一些城市的“三調(diào)”實有耕地和永久基本農(nóng)田保護任務(wù)間存在“倒掛”，耕地后備資源緊張且分布不均，也導(dǎo)致占補平衡難度進一步加大。

2.2.2 成片開發(fā)要求制約項目落位

2020年新的《中華人民共和國土地管理法》（下文簡稱“ 新《土地管理法》”） 實施，對土地征收制度進行了相應(yīng)改革，明確了屬于公共利益征收土地的6 種情形，成片開發(fā)是其中之一。成片開發(fā)的意義在于，通過開展大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)以形成功能齊全的土地區(qū)塊，進而實現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高土地開發(fā)建設(shè)的效率、效能和效益。然而在實際的操作過程中，成片開發(fā)的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)要求與具體項目的落地實施間同樣存在矛盾。一方面，針對自上而下分配的有限建設(shè)用地指標(biāo)，為保證土地征收和項目建設(shè)的順利開展，區(qū)縣一級政府傾向于將具備成熟征收條件的地區(qū)納入近期實施方案，導(dǎo)致片區(qū)難以成片劃定，造成了用地跳躍式、插花式使用（圖3），形成了“項目倒逼規(guī)劃，而非規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展”的現(xiàn)象；另一方面，《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中規(guī)定“依據(jù)國土空間規(guī)劃確定的一個完整的土地征收成片開發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例一般不低于40%”，上述要求限制了一些開發(fā)類型地區(qū)土地征收工作的開展。如：對于工業(yè)園區(qū)而言，除道路及市政設(shè)施以外，該類片區(qū)幾乎沒有其他公益性用地需求，因而難以達到40%的比例要求；此外，少數(shù)存在特殊用地需求的重大項目不滿足成片開發(fā)要求，也無法落地實施。

圖3 南京市橋林新城土地利用規(guī)劃圖與現(xiàn)狀圖對比

2.3 規(guī)劃資源的審批效率仍有挖潛空間

在行政審批領(lǐng)域“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的宏觀背景下，從中央到地方均圍繞用地審批制度改革、工程建設(shè)項目審批制度優(yōu)化展開了豐富的實踐探索。尤其國務(wù)院機構(gòu)改革后，新組建的自然資源部匯集原有多部門的相關(guān)職能，相應(yīng)的行政審批流程也隨之進行深度調(diào)整，總體上實現(xiàn)了審批環(huán)節(jié)減少、審批方式優(yōu)化（表1）。但規(guī)劃資源審批的運行效率仍存在一定優(yōu)化空間，突出表現(xiàn)為用地審批報件要求高、周期長，工程建設(shè)項目審批涉及部門多、標(biāo)準(zhǔn)雜等問題。具體而言，新《土地管理法》實施后，征地報批所需的前置條件越來越多、涉及的征前佐證材料急劇增加，延長了報批的周期，使得與土地相關(guān)的前期手續(xù)成為制約項目加快推進的關(guān)鍵性因素；在工程建設(shè)項目審批中，有些審批手續(xù)涉及部門比較多，相關(guān)手續(xù)的辦理缺乏聯(lián)動機制，且當(dāng)前規(guī)劃管理依據(jù)文件日趨復(fù)雜，即使條口內(nèi)部也存在著技術(shù)規(guī)定不統(tǒng)一、管理流程不清晰的情況，產(chǎn)生了一定的“技術(shù)壁壘”。

表1 國務(wù)院機構(gòu)改革后規(guī)劃資源領(lǐng)域?qū)徟闹饕母锱e措

03

創(chuàng)新：土地供給的調(diào)控策略

作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，空間治理現(xiàn)代化需要強調(diào)土地供給的提質(zhì)增效。對應(yīng)指標(biāo)、空間、時間3個方面的問題，分別提出相應(yīng)的土地供給調(diào)控策略，通過指標(biāo)內(nèi)涵拓展、規(guī)劃編制優(yōu)化、審批制度改革等路徑創(chuàng)新，以整體性思維系統(tǒng)破解土地供給中存在的問題（圖4）。

圖4 土地供給調(diào)控策略的創(chuàng)新路徑

3.1 指標(biāo)內(nèi)涵拓展：轉(zhuǎn)變單一增量思維，多渠道保供用地指標(biāo)

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，稀缺的土地資源供給與不斷增長的用地需求之間似乎永遠處于不匹配狀態(tài)。近年來，我國土地供應(yīng)持續(xù)吃緊、建設(shè)用地增量日趨匱乏，并開始倒逼發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。因此，需要轉(zhuǎn)變單一增量思維，充分利用增量、存量、流量各類用地指標(biāo)，實現(xiàn)新增建設(shè)項目用地指標(biāo)的多渠道保供。具體來看，全國各地已經(jīng)出現(xiàn)了一些值得普遍推廣的經(jīng)驗做法，即探索用地指標(biāo)的分類使用，針對重要程度、類型不同的建設(shè)項目采用不同的指標(biāo)予以保障，強化用地指標(biāo)的精準(zhǔn)化和差別化配置（表2）。對于增量指標(biāo)，應(yīng)建立“指標(biāo)跟著項目走”的機制，將有限的增量指標(biāo)優(yōu)先向重點發(fā)展區(qū)域和民生類項目（基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等）、重點產(chǎn)業(yè)類項目傾斜；對于流量指標(biāo)，應(yīng)加快探索建立指標(biāo)跨省交易機制和土地資源交易平臺，為土地供給中的市場化參與奠定制度基礎(chǔ)，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間；對于存量指標(biāo)，積極探索利用存量土地解決新增用地不足的問題，結(jié)合年度監(jiān)測、定期評估制度的建立，完善增量安排與存量消化相掛鉤的機制，對項目質(zhì)量較高、土地效益較好、存量土地盤活利用力度較大的區(qū)域?qū)嵤┬略鼋ㄔO(shè)用地指標(biāo)獎勵措施，以此形成對批而未供和閑置土地處置的有效激勵。

表2 用地指標(biāo)多渠道保供的創(chuàng)新路徑與典型地方探索

3.2 規(guī)劃編制優(yōu)化：轉(zhuǎn)變僵化管制思維，分類型供應(yīng)建設(shè)用地

3.2.1 科學(xué)推進國空邊界劃定，探索規(guī)劃留白管理

國土空間規(guī)劃是調(diào)控空間資源配置的政策性工具，“三區(qū)三線”的劃定側(cè)重自上而下的剛性管控。在新一輪“三區(qū)三線”的劃定工作中，應(yīng)依據(jù)“三調(diào)”結(jié)果實事求是核減永久基本農(nóng)田保護任務(wù)：對分散零落、犬牙交錯的永久基本農(nóng)田進行布局優(yōu)化，減少其對建設(shè)項目落地的影響；對于生態(tài)空間管控區(qū)域則應(yīng)依據(jù)分級分類管理原則，提出相應(yīng)的劃分標(biāo)準(zhǔn)和具體的管控細(xì)則。與此同時，借助空間規(guī)劃體系重構(gòu)的契機創(chuàng)新空間規(guī)劃編制技術(shù)與方法，尤其要更加注重空間規(guī)劃的彈性，為城市未來發(fā)展和開發(fā)建設(shè)活動留有余地，真正發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。具體而言，鼓勵在編制國土空間規(guī)劃時探索建立規(guī)劃留白綜合管理體系，有效解決空間規(guī)劃唯一性（一解） 與空間開發(fā)不確定性（多解） 的悖論。從開發(fā)管控的角度來看，規(guī)劃對開發(fā)建設(shè)活動的控制主要集中在空間位置、用地性質(zhì)和建筑總量3個方面。根據(jù)核心管控要素管控程度的不同，可以將規(guī)劃留白劃分為指標(biāo)留白、空間留白和功能留白等3種類型，不同類型規(guī)劃留白的管控目標(biāo)與政策內(nèi)涵也相應(yīng)地有所不同（表3）。

表3 規(guī)劃留白的類型與政策內(nèi)涵

3.2.2 分類明確成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，改革用地供應(yīng)模式

科學(xué)劃定成片開發(fā)類型，針對不同主導(dǎo)用地類型的片區(qū)設(shè)定差異化的公益性用地比例要求。如江蘇省自然資源廳《關(guān)于加快推進土地征收成片開發(fā)方案編制工作的通知》中，將成片開發(fā)劃分為城市新區(qū)、產(chǎn)城融合類，老舊城區(qū)類和工業(yè)主導(dǎo)類，規(guī)定工業(yè)主導(dǎo)類片區(qū)公益性用地一般不低于25%，有效保障了產(chǎn)業(yè)類項目的選址落地。與此同時，改革用地供應(yīng)模式，根據(jù)建設(shè)項目的實際情況將項目分為兩種類型：一種為“以標(biāo)準(zhǔn)化提升效率型”，此種類型的建設(shè)項目在用地供應(yīng)時更加強調(diào)“筑巢引鳳”，即針對符合地方發(fā)展思路的產(chǎn)業(yè)類項目，探索建立工業(yè)用地土地儲備制度，結(jié)合區(qū)域評估、“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓等先進經(jīng)驗（表4），以高質(zhì)量土地儲備管理保障土地供給；另一種為“以定制化尋求突破型”，此種類型的建設(shè)項目在用地供應(yīng)時需采取“開口子”的方式，即針對具有特殊性、突發(fā)性、不定向等選址特征的建設(shè)項目采取“一事一議”的形式在制度設(shè)計上予以突破，如結(jié)合規(guī)劃留白綜合管理體系的建立為此類建設(shè)項目預(yù)留空間，針對少數(shù)需選址于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的特殊項目探索“點狀用地”管控機制。

表4 浙江“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的工作要求

3.3 審批制度改革：轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理思維，全方位提高審批效率

傳統(tǒng)規(guī)劃實施管理更多關(guān)注事前審批，試圖通過嚴(yán)格的方案審查、規(guī)范性審核和許可證發(fā)放對建設(shè)活動進行引導(dǎo)，對事后監(jiān)督的重視程度相對不足，不可避免地造成了“管太多太死”與“管不住”問題的并存。應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理思維，通過創(chuàng)新審批方式等推動審批制度改革進入深水區(qū)，進一步提高建設(shè)項目用地的供給效率。如：大連市、昆明市通過向社會購買規(guī)劃技術(shù)審查服務(wù)的形式推進技術(shù)審查和行政審批分離，節(jié)約了有限的管理資源；杭州市通過免檢免審清單制、承諾許可和備案制等改革，結(jié)合信用體系建設(shè)等配套制度的完善，構(gòu)建了以信用為基礎(chǔ)的有限監(jiān)管、分類監(jiān)管。與此同時，結(jié)合“雙合同”制度和土地利用績效評價體系建設(shè)（表5），通過“激勵—倒逼”相結(jié)合的差異化考核機制強化全流程監(jiān)管體系建設(shè)，由過去的強調(diào)事前審批轉(zhuǎn)向加強事中事后監(jiān)管，保證優(yōu)先的資源真正服務(wù)于建設(shè)項目的落地實施。

表5 紹興市土地利用績效評價的分類施策體系

04

結(jié)論與討論

土地供給是一個宏大的話題，與土地資源管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、行政管理等學(xué)科緊密相關(guān)，甚至涉及經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)等諸多研究領(lǐng)域。本文基于項目建設(shè)全流程視角對這一宏大話題進行解析，從指標(biāo)、空間、時間3個方面構(gòu)建了土地供給的分析框架，3個維度框架的建立能夠幫助我們對當(dāng)前土地供給中存在的典型問題進行比較全面的分析。土地的供給涉及建設(shè)項目落地實施的全流程，土地供給的提質(zhì)增效需要建立整體性、系統(tǒng)化思維，而土地指標(biāo)分配、國土空間規(guī)劃、規(guī)劃資源審批分別在指標(biāo)、空間、時間3 個方面與供給規(guī)模、供給結(jié)構(gòu)、供給效率相關(guān)聯(lián)。對應(yīng)上述問題，結(jié)合典型地方的實踐探索，本文進一步從指標(biāo)、空間、時間3個方面提出了保障土地供給的政策創(chuàng)新路徑：首先在供給規(guī)模上要拓展指標(biāo)內(nèi)涵，轉(zhuǎn)變單一增量思維，多渠道保供用地指標(biāo)；其次在供給結(jié)構(gòu)上要優(yōu)化規(guī)劃編制，轉(zhuǎn)變僵化管制思維，分類型供應(yīng)建設(shè)用地；最后在供給效率上要改革審批制度，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理思維，全方位提高審批效率。

土地供給的提質(zhì)增效不僅是從供給側(cè)改革出發(fā)，優(yōu)化土地資源空間配置、提高土地資源利用效率的過程，也是一個從自然資源管理端發(fā)力，促進國家空間治理體系和治理能力不斷現(xiàn)代化的過程。尤其后疫情時代，圍繞著力實現(xiàn)“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ鳎恋毓┙o的提質(zhì)增效對于引導(dǎo)和激發(fā)其他生產(chǎn)要素的高效流動和合理配置亦有重要涵義。然而，需要意識到，土地供給政策與相應(yīng)制度的變動通常需要極高的協(xié)調(diào)成本，具有很強的“路徑依賴”，因而土地供給的提質(zhì)增效也應(yīng)該是一個持續(xù)完善、不斷推進的過程，需要久久為功。針對當(dāng)前土地供給中存在的問題，厘清改革的路徑方向和工作思路是求解的關(guān)鍵，相關(guān)的理論研究和實踐創(chuàng)新也亟待在未來一段時間內(nèi)整體推進。

本文基于項目建設(shè)全流程視角對當(dāng)前土地供給問題的分析僅是一種探索性嘗試，未來對于這一宏大話題的討論值得學(xué)者們從不同視角展開更為豐富的理論研究與實踐。尤其是立足于當(dāng)前廣泛開展的國土空間總體規(guī)劃編制工作，聚焦總體規(guī)劃編制環(huán)節(jié)，進一步關(guān)注總體規(guī)劃階段的土地要素配置問題，打通從指標(biāo)位置的生成到具體供給落地的全流程，將有利于提升國土空間規(guī)劃、管理的科學(xué)性?？傊趪量臻g規(guī)劃體系重構(gòu)、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的背景下，需要通過一系列政策制度的適應(yīng)性改良與動態(tài)創(chuàng)新，推動土地供給的提質(zhì)增效，從而真正實現(xiàn)通過供給側(cè)改革引領(lǐng)乃至創(chuàng)造社會經(jīng)濟發(fā)展新需求的目標(biāo)。

本文來源： 城市規(guī)劃學(xué)刊upforum

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