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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 劉景琦】

10月31日，一則“男子為兒子買奶粉持刀闖卡”的視頻在社交網(wǎng)絡(luò)熱傳。該名男子駕車持刀闖卡違反了相關(guān)法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)考慮其特殊情況，僅對(duì)其處以罰款100元的行政處罰。另外，在當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的幫助之下，孩子的奶粉問題得到妥善解決。

當(dāng)?shù)鼐交貞?yīng)

11月1日，蘭州市七里河區(qū)西園街道一名兒童一氧化碳中毒昏迷，從官方通報(bào)來看，孩子的父親從12時(shí)15分開始與120、警察、社區(qū)工作人員、群眾、過路的行政執(zhí)法人員聯(lián)系求助，一直到14時(shí)05分，孩子才送至醫(yī)院搶救，最終搶救無效，于15時(shí)宣布死亡。

很多群眾疑惑，疫情已經(jīng)三年了，很多地方也發(fā)生過多起類似事件，為何此類事件仍屢見不鮮？

作為社區(qū)治理研究者，在疫情傳播時(shí)期，筆者也在社區(qū)支持下當(dāng)過樓棟長(zhǎng)，組織統(tǒng)籌本樓棟的核酸檢測(cè)、志愿者排班、物資運(yùn)送等工作，接觸了社區(qū)、物業(yè)、志愿者、居民等各方力量，對(duì)疫情形勢(shì)下的應(yīng)急治理體系有了直觀感受。筆者將結(jié)合自身的切身體驗(yàn)，談一下這類事件的性質(zhì)及其成因。

一、不是層層加碼，而是治理鏈不暢

在看待這類事件時(shí)，很多人會(huì)下意識(shí)認(rèn)為，是基層人員在防疫上層層加碼，最終造成了悲劇的發(fā)生。

筆者以為，這類悲劇并非都是由層層加碼所導(dǎo)致，很大程度上是因?yàn)樵趹?yīng)急體系不暢的情況下，求助人無法準(zhǔn)確與應(yīng)急治理鏈對(duì)接，簡(jiǎn)言之，應(yīng)急治理鏈運(yùn)行不暢。

所謂應(yīng)急體系，實(shí)際上就是由一個(gè)個(gè)治理鏈構(gòu)成的。治理鏈的概念是借用產(chǎn)業(yè)鏈的概念，在政府流程概念基礎(chǔ)上提出來的。產(chǎn)業(yè)鏈具有矢量性，指向的是終端產(chǎn)品；而治理鏈指的是為達(dá)到某一治理目標(biāo)，從治理訴求的發(fā)起一直到治理目標(biāo)完成的各個(gè)治理主體的完整鏈條。

例如，在應(yīng)急狀態(tài)下，就醫(yī)這一目的的達(dá)成，需要實(shí)現(xiàn)從家門口到醫(yī)院的順利轉(zhuǎn)移。這看似是一個(gè)就醫(yī)過程，實(shí)際上是一個(gè)治理過程：

首先，就醫(yī)者需要得到相應(yīng)部門的審批，獲得出家門、出樓棟、進(jìn)出小區(qū)的權(quán)利；

其次，就醫(yī)者需要得到相應(yīng)部門的批準(zhǔn)或者支持，獲得交通工具以到達(dá)醫(yī)院；

再次，就醫(yī)者需要得到相應(yīng)的許可，獲得進(jìn)入醫(yī)院就診的機(jī)會(huì)。

這中間涉及到多個(gè)治理主體的互動(dòng)，且具有矢量性，某一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會(huì)影響到整個(gè)就醫(yī)鏈條的實(shí)現(xiàn)，最終都會(huì)導(dǎo)致就醫(yī)的失敗。

就醫(yī)治理鏈

治理鏈不同于政府流程的原因在于，在治理鏈運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中，不僅政府工作人員參與其中，醫(yī)院、社區(qū)、出租車司機(jī)、志愿者、商超人員等等都可能成為其中關(guān)鍵人員和關(guān)鍵影響因素。例如，就醫(yī)過程中，醫(yī)院成為關(guān)鍵因素；在蔬菜等生活物資運(yùn)送的過程中，商超人員成為關(guān)鍵人物。

在疫情防控期間，有三條治理鏈構(gòu)成了應(yīng)急體系的重要組成部分。

首先，最重要、最核心的治理鏈就是疫情防控治理鏈，包括核酸檢測(cè)、流調(diào)、轉(zhuǎn)運(yùn)、隔離、救治等多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及多個(gè)部門、多家單位。一般來講，只要病例不爆發(fā)式增長(zhǎng)，各地都建立了比較完善的疫情防控治理鏈。

除此之外，為了保障人民基本生活的運(yùn)轉(zhuǎn)，還有兩條治理鏈也至關(guān)重要，一條就是保供物資治理鏈，疫情期間只要物資供應(yīng)能夠安全保障，大家才能安心宅家——這里的安全包含兩層意思，一是基本物資供應(yīng)有充足保障，二是物資供應(yīng)不帶來疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)。

還有一條是就醫(yī)保障治理鏈。疫情期間除了要治療新冠病人外，建立完善的就醫(yī)保障治理鏈也至關(guān)重要，就醫(yī)難或者不及時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致疫情防控的次生災(zāi)難。

以蘭州事件為例，通過通報(bào)來看，蘭州確實(shí)也建立了就醫(yī)保障治理鏈：

首先就是患者家屬需要撥打120，120充當(dāng)分診臺(tái)，按照核酸、抗原以及所在疫情風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)接；

第二步是120向蘭州市醫(yī)管中心工作人員發(fā)送微信，請(qǐng)求線上醫(yī)務(wù)人員對(duì)求救人進(jìn)行問診；

第三步是問診信息由蘭州市轉(zhuǎn)至七里河區(qū)衛(wèi)健委工作人員；

第四步是七里河區(qū)衛(wèi)健委工作人員在微信中將患者相關(guān)信息轉(zhuǎn)至七里河區(qū)醫(yī)院非綠碼醫(yī)療救治群，安排醫(yī)生聯(lián)系處置；

第五步是醫(yī)生接到信息，與患者家屬聯(lián)系，確定治療方案，確定是否需要入院治療；

第六步，如果需要入院治療，則醫(yī)生需要向120急救中心反映，最終出車。

從通報(bào)中可以看到，蘭州就醫(yī)保障治理鏈條具有以下幾方面的缺點(diǎn)：

第一，就醫(yī)保障鏈?zhǔn)秩唛L(zhǎng)，即使反應(yīng)再及時(shí)，按照步驟來講，最起碼需要轉(zhuǎn)接5次，120已經(jīng)失去了醫(yī)療急救的意義。

第二，沒有專門的系統(tǒng)支持，信息傳輸需要微信不斷周轉(zhuǎn)，一旦某一環(huán)節(jié)沒有及時(shí)周轉(zhuǎn)，后臺(tái)也看不到相關(guān)信息，全靠各環(huán)節(jié)人員的自律。

第三，沒有提供容錯(cuò)機(jī)制，在無法撥通120時(shí)，如何解決就醫(yī)問題，似乎沒有答案。從通報(bào)來看，尋求路人幫忙、到值班卡點(diǎn)找人幫忙、打110成為患者家屬的選擇。

第四，個(gè)體在面對(duì)系統(tǒng)失靈時(shí)，缺乏在地化支持，也缺乏尋求在地化支持的經(jīng)驗(yàn)?；颊呒覍僭?20系統(tǒng)失靈時(shí)，沒有尋求社區(qū)、物業(yè)等工作人員的幫助；尋求幫助時(shí)似乎也缺乏經(jīng)驗(yàn)，只是看見誰找誰，似乎已經(jīng)失去了方向。

在此過程中，并沒有看到層層加碼和防疫一刀切。每個(gè)個(gè)體都沒有加碼管理，并沒有對(duì)患者家屬提出加碼要求，都按照就醫(yī)保障治理鏈條在運(yùn)轉(zhuǎn)。蘭州也沒有實(shí)行防疫一刀切，也沒有不允許高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的人去醫(yī)院看病，只是需要按照既定流程走而已。換言之，正是因?yàn)橹卫礞湹牟粫惩ǎ罱K才導(dǎo)致悲劇的發(fā)生。

從某種角度來講，治理鏈不通暢比層層加碼或者一刀切更可怕。層層加碼或一刀切只是擴(kuò)大了疫情防控的范圍，限制了一部分人的人身自由，而疫情防控過程中，治理鏈的不暢，會(huì)危及普通人的生命。

二、治理鏈不暢的成因：經(jīng)驗(yàn)、治理鏈主導(dǎo)權(quán)、群眾應(yīng)急能力

結(jié)合新聞報(bào)道、官方發(fā)布和筆者自身經(jīng)驗(yàn)來看，應(yīng)急治理鏈條不暢通的原因，大致可以歸結(jié)為以下幾方面：首先就是抗疫經(jīng)驗(yàn)不足；其次，治理鏈由誰建、主導(dǎo)權(quán)在哪里，還存在比較模糊的空間；最后，在應(yīng)急狀態(tài)下，群眾應(yīng)急能力也非常重要。

我們先談?wù)効挂呓?jīng)驗(yàn)問題。

首先，缺乏經(jīng)驗(yàn)是各級(jí)政府和基層工作人員普遍存在的問題。

這可能是一個(gè)反直覺的認(rèn)識(shí)，很多人會(huì)很不解，疫情都三年了，怎么可能沒有經(jīng)驗(yàn)?zāi)兀?/p>

以筆者為例，筆者在鄭州也算經(jīng)歷了幾次疫情封控，但前幾次都是封控一周到十天，可以實(shí)現(xiàn)外賣送到小區(qū)門口，兩三天也可以外出采買一次，僅需要準(zhǔn)備一周甚至三天的食物即可，對(duì)蔬菜包、肉包、洗護(hù)包、接龍等聞所未聞。但這一次封控時(shí)間較長(zhǎng)，外賣基本上也停了，只能網(wǎng)上采買蔬菜包，或在一些微信群里接龍團(tuán)購(gòu)。這些都是全新的體驗(yàn)，也都需要全新的組織形式，這對(duì)政府、志愿者、住戶都提出了新的要求。

我所在樓棟的很多租戶，開始還跟以前一樣，天天點(diǎn)外賣吃，一點(diǎn)儲(chǔ)備都沒有，老人戶開始也不會(huì)網(wǎng)購(gòu)。在外賣停止、小賣店關(guān)門的前幾天，很多人都快斷糧了，最后都是志愿者幫助找的購(gòu)物渠道解決了問題。

筆者作為樓棟長(zhǎng)，在此次疫情初期，為了解決租戶不知道疫情防控形勢(shì)的問題，還為租戶建了微信群，并在電梯和大廳廣而告之，還在大廳設(shè)立志愿者接待處，讓志愿者接待有生活問題的居民，并提供解決辦法。而在只封控一周的情況下，是不需要這樣做的。

幫助租戶找到組織的公示

可以看到，雖然經(jīng)歷了三年的疫情防控，但在不同的疫情防控力度和疫情防控時(shí)長(zhǎng)下，作為疫情防控保障的物資供應(yīng)治理鏈和就醫(yī)保障治理鏈，是不太一樣的，人們的舊有經(jīng)驗(yàn)可能并不管用。

一個(gè)人想要提升自我，獲得經(jīng)驗(yàn)還有一種方法，那就是學(xué)習(xí)其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散。但從現(xiàn)實(shí)來看，各地區(qū)似乎也沒有總結(jié)歷次封控中的物資保障經(jīng)驗(yàn)和就醫(yī)經(jīng)驗(yàn)，也沒有形成本地化的指導(dǎo)手冊(cè)。大家學(xué)習(xí)外地經(jīng)驗(yàn)，也只能從新聞報(bào)道、抖音等自媒體上習(xí)得碎片化的信息，并且由于不在現(xiàn)場(chǎng)，難以完全體會(huì)到其中的奧妙法門。

從自上而下的角度來看，新冠防控方案已經(jīng)更新到了第九版，主要涉及到的是疫情防控治理鏈問題，在物資供應(yīng)治理鏈和就醫(yī)保障治理鏈方面，并沒有權(quán)威、可操作的指南。例如，就連什么是“基本物資”、到底什么東西是“保供品”，各地都在摸索前行。

2020年時(shí)，就存在“被團(tuán)購(gòu)‘綁架’的武漢人：大爺買抽紙要搭配衛(wèi)生巾”的新聞，到2022年的今天，在無官方明確規(guī)定下，筆者所在的小區(qū)就有人買成箱的啤酒讓志愿者搬運(yùn)。由于物資轉(zhuǎn)運(yùn)繁重，社區(qū)最后要求大家不要買飲用水（自來水燒了也可以喝）、飲料、外賣等非必要物資。有租戶就問：“我沒鍋怎么做飯呢？牛奶算不算飲料呢？”最后也只能按照自己理解執(zhí)行，畢竟志愿者不可能把大家買來的東西扔掉。

其次是主導(dǎo)權(quán)問題。

除了經(jīng)驗(yàn)不足外，誰來構(gòu)建、主導(dǎo)應(yīng)急治理鏈，也是個(gè)很大的問題。

一種是自發(fā)形成相關(guān)鏈條，上海疫情早期的“我的團(tuán)長(zhǎng)我的團(tuán)”就是比較典型的案例。而自發(fā)鏈條存在的最大問題，就是病毒傳播風(fēng)險(xiǎn)。不受制約的物資供應(yīng)鏈導(dǎo)致疫情擴(kuò)散的新聞，多地都有相關(guān)報(bào)道。

如果自發(fā)秩序不行，那誰來建立或主導(dǎo)這一鏈條呢？從官方發(fā)布來看，蘭州就醫(yī)保障鏈條是由衛(wèi)健委主導(dǎo)的，這能夠保障這一鏈條的專業(yè)性，但專業(yè)人士追求的是診斷的準(zhǔn)確性，由于缺乏在地社區(qū)、志愿者的參與，在診斷速度和現(xiàn)場(chǎng)救助上缺乏實(shí)事求是的考量。但這也不能完全怪衛(wèi)健委系統(tǒng)，可能他們也缺乏經(jīng)驗(yàn)，在協(xié)調(diào)條塊關(guān)系方面也缺乏有力支持。

各地常見的蔬菜包、水果包、洗護(hù)包等物資的供應(yīng)更是成為問題。

在商務(wù)局的指導(dǎo)下，大型商超可以提供很多保供的物品，但商務(wù)局只是按照行業(yè)管理原則指導(dǎo)商超。實(shí)現(xiàn)超市與小區(qū)的對(duì)接，這最后一公里需要社區(qū)、物業(yè)或者志愿者來保障，而物資卸到了小區(qū)門口，物資的交接、售后等等其實(shí)是很大的問題。

除此之外，特殊物品怎么供應(yīng)、如何協(xié)調(diào)？例如奶粉、尿不濕、藥品等等，如果缺乏物資供應(yīng)，或者缺乏對(duì)接渠道，也會(huì)出現(xiàn)問題。如果物資供應(yīng)不上，那么闖卡等極端行為極易出現(xiàn)。也因此，可以說闖卡本身不是層層加碼的問題，而是物資供應(yīng)問題。

如果供應(yīng)鏈條存在問題，小區(qū)非議四起，社區(qū)壓力就會(huì)很大。

本輪疫情之初，我們小區(qū)的一位志愿者自發(fā)聯(lián)系了某超市來團(tuán)購(gòu)，由于她精力有限，組織一次后不再組織了。她說：“我是兩個(gè)孩子的媽媽，自己還要居家辦公，團(tuán)購(gòu)來了之后，我要時(shí)刻不斷地盯住手機(jī)，因?yàn)锧自己的人太多了?！睘榱俗钄嘧园l(fā)團(tuán)購(gòu)群，更好地實(shí)現(xiàn)供應(yīng)，最后由社區(qū)對(duì)接了另一超市的團(tuán)購(gòu)。有人對(duì)此有些不滿，覺得社區(qū)、物業(yè)合伙搞壟斷，害怕壟斷的不保鮮。社區(qū)工作人員面對(duì)輿論壓力，也趕緊站出來，做出了長(zhǎng)長(zhǎng)的回復(fù)以平息輿論。

社區(qū)回復(fù)群眾意見

最后談?wù)勅罕姂?yīng)急能力。

防疫的成功，既依賴體系合理的組織，也需要民眾積極的配合。群眾在疫情防控期間，也需要提高自己的應(yīng)急能力，這不僅需要群眾自覺，還需要基層政府與社區(qū)深入群眾中間，將有關(guān)事項(xiàng)宣講到位。

疫情防控打破了普通人的日常生活，對(duì)普通民眾來講，疫情也是新生事物，也需要學(xué)習(xí)新的生活常識(shí)，積累新的生活經(jīng)驗(yàn)。我樓下住著一對(duì)70多歲的老人，在疫情中也學(xué)會(huì)了在網(wǎng)上買菜接龍、搶蔬菜包，學(xué)會(huì)了在業(yè)主群里發(fā)一些散文抒發(fā)自己的見解。

但有些新的常識(shí)是需要基層政府和社區(qū)宣講的，包括如何就醫(yī)、如何做消殺等等。2020年就出現(xiàn)由于宣講不到位，湖北某村一組村民14戶22人誤食鎮(zhèn)疫情防控指揮部下發(fā)的二氧化氯環(huán)境消毒片（俗稱“泡騰片”）的惡性事件。

而這次蘭州事件，也展現(xiàn)出群眾缺乏處理應(yīng)急事件的能力。

首先，群眾并不熟悉疫情期間如何就醫(yī)，不相信如果撥打時(shí)長(zhǎng)足夠，可以與120快速建立聯(lián)系。

其次，群眾似乎并不知曉自己的樓棟長(zhǎng)、網(wǎng)格員、社區(qū)、物業(yè)、志愿者的電話，在那么長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，似乎沒有跟基層治理力量建立任何聯(lián)系。要知道，基層工作人員其實(shí)比較熟悉疫情防控政策，能夠第一時(shí)間調(diào)集各方力量。從官方發(fā)布來看，13時(shí)47分，兩名群眾跑到駱駝巷路口卡口點(diǎn)向駐守干部蘇某和反映情況之后，各方力量就開始迅速調(diào)動(dòng)起來。

第三，群眾向負(fù)有特殊疫情防控任務(wù)的人員求助，這其實(shí)是無效求助，因?yàn)橐咔槠陂g，他們身上也肩負(fù)著其他重要的疫情防控任務(wù)。取物資的七里河區(qū)城管隊(duì)員、運(yùn)送核酸檢測(cè)樣本的綜治員都有自己的特殊使命，如果有陽性群眾靠近他們，他們轉(zhuǎn)運(yùn)的物資可能都需要銷毀，會(huì)影響到防疫全局。

在此次鄭州疫情期間，一家企業(yè)也給我所在小區(qū)捐贈(zèng)了一批口罩、酒精等防疫物資，知道我們小區(qū)有陽性之后，他把車停在馬路邊，防疫物資搬到路邊就走了。我作為對(duì)接人想過去迎一下，他迅速呵斥我：“不要過來呀！”這并不是我們之間沒有感情，而是因?yàn)槲揖哂酗L(fēng)險(xiǎn)，萬一他因此感染病毒，那么他車上的所有貨都要銷毀。

為何群眾會(huì)缺乏這些應(yīng)急能力？原因眾多，其中有一點(diǎn)值得基層人員思考，即在進(jìn)入疫情防控的應(yīng)急狀態(tài)下，基層政府與社區(qū)有無深入群眾中間，將有關(guān)事項(xiàng)宣講到位。如果宣講到位了，那么這些“漏網(wǎng)之魚”是從哪里來的？防疫中是否有疏漏？疫情之間，是不是所有群眾都能夠跟基層治理力量和應(yīng)急體系建立起關(guān)聯(lián)呢？哪些是需要照顧的對(duì)象呢？

當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)中，也有一部分人懼怕病毒，拒絕做核酸、拒絕跟任何外界的人接觸，也就缺乏與外界溝通的渠道。不過一旦出現(xiàn)問題，基層政府如何應(yīng)對(duì)這些人的需求，也值得思考。

三、一點(diǎn)政策建議

在蘭州事件發(fā)酵后不久，鄂爾多斯政法委頒布一個(gè)通告，說必要時(shí)大家可以“緊急避險(xiǎn)”。這可以說是應(yīng)急體系失效下的無奈之舉，與之相比，如何建設(shè)有溫度的應(yīng)急體系更值得深思。

在筆者看來，疫情下的應(yīng)急體系，不僅僅只是疫情防控治理鏈，為了保證大家“宅得心安”，也必須在物資保障治理鏈、就醫(yī)保障治理鏈上下功夫，也需要總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)，建立可操作、有人指導(dǎo)的物資保障供應(yīng)指南、就醫(yī)保障指南。

更進(jìn)一步講，為了實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)清零、統(tǒng)籌疫情防控和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更好地做到防疫與生產(chǎn)“兩不誤”，在此基礎(chǔ)上，可能更需要建立起科學(xué)的生產(chǎn)治理鏈，建立相應(yīng)的生產(chǎn)操作指南，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與防疫之間的協(xié)調(diào)，以預(yù)防更多悲劇的發(fā)生。

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