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記者 | 唐俊
編輯 | 沈霄戈

8月25日，湖南耒陽市的公交照常運營，當?shù)孛癖娍赡懿]有察覺有何異樣。

但實際上，耒陽公交剛剛度過一場“停運風波”。8月19日，當?shù)?家公交企業(yè)聯(lián)合聲明，因為經(jīng)營困難導致發(fā)不出司機工資，計劃在8月25日停運耒陽公交。后經(jīng)政府部門協(xié)調(diào)，避免了停運發(fā)生。

8月中旬，河南鄲城公交也曾因發(fā)不出司機工資差點停運。7月份，廣東博羅有6條公交線路停運，原因同樣是經(jīng)營困難虧損嚴重。另有多地公交有類似情況。

客流減少、經(jīng)營壓力增大，在疫情前就是全國公交行業(yè)的普遍現(xiàn)象。疫情后情況變得更糟糕，特別是財力有限的小城市，公交公司虧損嚴重、面臨停運風險。

多地虧損嚴重，面臨停運

8月中旬，小雷回到四川江油老家時，久違地坐了一次公交車。她在火車站登上1路車，一直坐了8站后下車，整個車上都只有兩位乘客。

江油是四川省的一個縣級市，城區(qū)常住人口約39萬，此前就已經(jīng)有多條公交線路停運。2020年5月，有市民在當?shù)卣搲习l(fā)帖稱，江油公交線路已經(jīng)編到了26路，但正常運營的線路只有11條。

當時江油鴻飛公交公司回復，近年來公交客流呈“塌方式”流失，線路虧損嚴重。為減少虧損以維持公交基本運行，鴻飛公交暫時停運了部分收入無法維系最低運行成本的線路，待道路和客流市場具備相應條件后再行開通。

8月12日，河南鄲城公交官方微信平臺發(fā)布“關于鄲城公交停運通知”。其中提到，公交公司因經(jīng)營困難，駕駛員工資連續(xù)幾個月發(fā)不上，導致城市公交全部停運。鄲城公交于經(jīng)理當時對界面新聞表示，司機問題得到解決，后續(xù)公交正常運營。

8月19日，湖南耒陽8家公交企業(yè)聯(lián)合發(fā)布公告，稱將在8月25日停運公交。其中一家公交公司的負責人劉先生對界面新聞表示，“確實是沒米下鍋了，連（公交車）充電的電費都交不起了，熬了兩三年，真的熬不住了?！?/p>

劉先生告訴界面新聞，現(xiàn)在客流很低，每天的收入根本無法覆蓋成本，司機工資只能自己出錢甚至借債，有的公交公司已經(jīng)開始拖欠司機工資了。

今年7月至8月，廣東博羅縣網(wǎng)絡問政平臺上，多位市民反映公交線路停運。博羅縣交通運輸局回復，博羅公交因資金周轉(zhuǎn)困難、駕駛員離職現(xiàn)象較多，所屬6條公交線路無法正常運營。

除了上述城市，近一兩年還有福建永安市、湖南新化縣、山西中陽縣、廣西玉林市等地，暫停了部分公交線路來減少虧損。

小城市無力補貼

上述城市基本上都是縣級市。相比于大城市，小縣城地方財力有限，難以提供足額的補貼給公交公司，成為公交企業(yè)入不敷出的重要因素。

湖南耒陽公交的停運公告中，對于停運原因的描述主要是政府補貼不到位。

劉先生告訴界面新聞，2014年至2019年間，耒陽的公交公司可以獲得一筆新能源車運營補貼，8米長的車輛每年補貼6萬元。但是2020年之后沒有再發(fā)放這筆補貼，且2020年之前的補貼還有部分未發(fā)。

劉先生還提到，老年人在耒陽可免費乘坐公交，但政府部門對這部分的補貼也不到位，沒有按照具體乘車人次進行補貼，也沒有專門的乘客保險費補貼。

據(jù)劉先生估計，整個耒陽市的公交行業(yè)，還有3000萬元左右的補貼沒有發(fā)放。界面新聞記者聯(lián)系到耒陽市交通運輸局，對方?jīng)]有向記者確認這一數(shù)據(jù)的準確性，沒有回答補貼相關的問題，只是表示公交沒有停運。

界面新聞了解到，耒陽市政府部門在停運公告發(fā)布后，召集相關公交公司負責人召開了會議，承諾會解決相關問題，公交公司答應繼續(xù)正常運營。

河南鄲城公交的工作人員表示，實際工資發(fā)放困難，一個很重要的原因是當?shù)匮a貼遲遲未發(fā)放。廣東博羅交通局則直接稱，當?shù)孛駹I公交企業(yè)自負盈虧，目前地方財政暫無公交運營補助政策。

廣西北海公交也虧損嚴重。廣西道路運輸發(fā)展中心文婧在題為《北海市公交服務質(zhì)量現(xiàn)狀與發(fā)展路徑研究》的論文中提到，北海公交每公里營運收入為1.14元，補貼后每公里營運收入為3.72元，但是其每公里的運營成本為7.39元，收入與成本倒掛嚴重。

文婧提到，北海市政府對城市公交補貼較低。2019年，北海公交享受到的政策性補貼為557.73萬元，只占當年財政收入的0.023%，比例過低。

小城市財力有限，資金不僅要考慮交通問題，城市運轉(zhuǎn)的所有方面都要顧及。一些城市債務較高，自身壓力也較大。2021年耒陽市一般公共預算收入為24.48億元，一般公共預算支出52.13億元，截至2021年底債務為86.93億元。

廣東博羅縣交通局在回復市民問題時表示，政府財政兜底有利于公交行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，但博羅縣財政暫不足以支撐該模式。由于博羅縣公交停運引起較多市民不滿，博羅近期開始研究公交補貼方案。

服務下降、兩輪車沖擊

小雷的老家在江油，工作地點在廣元。廣元雖然是四川的一個地級市，但城區(qū)人口不足100萬，也是一個較小的城市。

小雷告訴界面新聞，自從共享電單車出現(xiàn)后，她在廣元很少再乘坐公交車。在她眼里，公交車陳舊環(huán)境不好，等車時間過長，線路覆蓋范圍有限。

而共享電單車與公交車價格一樣，隨到隨走，耗時明顯更短，也不用像自行車一樣費力騎行。除了下雨，她沒有任何理由放棄共享電單車，去選擇公交車。據(jù)她觀察，現(xiàn)在廣元乘坐公交車的群體主要是老年人和學生。

出于城市交通秩序管理的考慮，一二線城市一般禁止共享電單車投放，但是在廣大的三四線城市中，共享電單車遍地開花。在四川廣元，共享電單車的價格是2元/15分鐘，超出后每10分鐘1元。在面積不大的城市，一般起步價內(nèi)即可到達目的地。

更多的人選擇自購電動自行車（電瓶車），在縣城騎行基本可以到達所有地方。近年來，我國電動自行車保有量不斷上升，十年前全社會保有量在1.5億輛左右，目前已經(jīng)超過了3億輛。

隨著收入水平提高，縣城家庭購買私家車的比例大幅上升，一些小縣城甚至經(jīng)常現(xiàn)堵車的現(xiàn)象。網(wǎng)約車的出現(xiàn)，也讓出行方式有了更多選擇。

種種因素導致公交客流不斷減少。2014年全國城市公共汽電車客運量為781.88億人次，到2019年已減少至691.76億人次。2021年，客運量更是降到了489.16億人次，比2019年減少了約200億人次，公交公司的壓力可想而知。

客流減少，公交公司收入降低甚至虧損，導致硬件設施難以更新，工作人員服務水平下降，甚至延長發(fā)車間隔時間或關停部分線路。服務質(zhì)量下降，進一步導致客源流失，形成惡性循環(huán)。

廣東博羅交通運輸局就提到，受疫情影響，公交車上座率低，導致駕駛員收入下降，駕駛員離職增多。而低薪又難以聘請到新的駕駛員，進而存在有車無人開的局面，不得不停運。

縣城公交雖然客流很少、虧損嚴重，但作為一項基本公共服務又不能完全取消，由此陷入尷尬處境。

是否應再度國有化

過去很長一段時間內(nèi)，城市公共交通基本都是國有企業(yè)運營，但國企長期依靠政府補貼才能正常運轉(zhuǎn)。為打破壟斷、激發(fā)行業(yè)活力，自1980年代以來，公交行業(yè)開始改革，部分市場化措施被引入。

2002年國家出臺《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，一些城市的國有公交企業(yè)實現(xiàn)完全民營化。特別是在一些小城市，甚至出現(xiàn)多家企業(yè)競爭發(fā)展，例如作為縣級市的耒陽，現(xiàn)在就有8家公交公司。

由于具有公益屬性，公交票價一直維持在較低水平。目前大部分城市的公交票價為2元，難以覆蓋成本，民營化后的公交公司仍然對政府補貼極度依賴。只要政府補貼不到位，就容易陷入虧損的境地。

上述提到的一度停運的公交企業(yè)，基本都是民營企業(yè)。對于民營公交企業(yè)的補貼，除了地方政府財力因素，還有一些制度上的約束。

文婧在關于北海公交的研究中提到，北海市區(qū)兩家公交企業(yè)均為民營企業(yè)，考慮到監(jiān)察制度較為嚴格，政府各部門針對民營企業(yè)的財政補貼都較為謹慎，有些應該給予城市公交的補貼要么不給，要么在撥付時會遠低于應補的金額。

在經(jīng)歷大范圍民營化改革后，公交行業(yè)似乎又有從民營轉(zhuǎn)向國有的趨勢，一個被研究較多的案例是湖北十堰公交。

2003年，十堰公交由國企改制為民營企業(yè)，期望扭轉(zhuǎn)公交虧損的狀況，提高公交服務質(zhì)量，并增加政府稅收。但在實際運營過程中，由于票價過低且有較多硬性乘車優(yōu)惠，企業(yè)還是走向虧損。

企業(yè)效益降低，引發(fā)大量司機不滿。2003年至2008間，十堰公交發(fā)生過四次停運事件，市民出行經(jīng)常受到影響。最終在2008年，十堰政府收回了公交特許經(jīng)營權，十堰公交重新變?yōu)閲衅髽I(yè)。

此次公交差點停運的耒陽，也曾有類似想法。2015年，耒陽時任副市長劉革生表示，耒陽公交要進行國有化改革，成立公交集團總公司。不過現(xiàn)在看起來進展并不順利，耒陽公交仍是多家民企在運營。

大連理工大學楊玲莉在論文《基于制度經(jīng)濟學視角的城市公交民營化的改革困境研究》中提到，政府壟斷經(jīng)營模式導致公交效率低下，但民營化后也容易存在產(chǎn)權關系不明晰、產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓不完全等問題，企業(yè)在票價、經(jīng)營路段等方面缺乏自主權，加重了民營企業(yè)的運營成本。

不過楊玲莉認為，不能因短期的失敗而全盤否定民營化改革的可行性，應該針對公交民營化改革的困境提出合理政策措施。她提到的措施包括強化政府監(jiān)管職能，建立健全的公交行業(yè)法規(guī)，兼顧民營化改革的公益性與盈利性，提供合理的財政補貼，特別是因承擔公共福利而產(chǎn)生的政策性補貼等。

顯而易見，公交客流難以再大幅上漲。但另一個無法改變的事實是，每年全國仍有數(shù)百億人在乘坐公交車。不管是國企、民企還是地方政府，都需要不斷調(diào)整思路以應對不斷變化的市場。