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本文來源：時代周報 作者：王晨婷

人從農(nóng)村集聚到城市，從小城市集聚到大城市，從城市的外圍集聚到中心城區(qū)。

這是上海交通大學特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘的新書《向心城市》里，總結(jié)出的三個“向心城市”趨勢。

在陸銘看來，城市是方便人和人見面的地方。而人口進一步向城市集聚是世界發(fā)展的普遍規(guī)律，不應過分干預。在他看來，目前中國的城鎮(zhèn)化還遠未見頂，中國的城鎮(zhèn)化率會向發(fā)達國家所達到的80%，甚至90%的水平靠近。

長期以來，陸銘呼吁戶籍制度改革，打破地區(qū)間行政壁壘，鼓勵人口和經(jīng)濟在集聚中走向平衡。這些觀點也逐漸在政策文件中得到呼應。近年來，國家逐漸放開城市落戶限制，全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，并明確加快建設全國統(tǒng)一大市場。

未來，人口流動將呈現(xiàn)怎樣的趨勢？戶籍制度改革如何更進一步？都市圈會發(fā)揮怎樣的作用？帶著這些問題，時代周報記者對陸銘進行了專訪。

陸銘（圖源：采訪對象提供）

“近十年省內(nèi)一體化進程加快”

時代周報：你在新作《向心城市》中談到，從上世紀90年代中期中國全面加入全球化以來，中國正在經(jīng)歷第三次經(jīng)濟和人口的空間大變局。能否向我們介紹一下，這一輪變局有什么特點？

陸銘：我所說的三次中國經(jīng)濟和人口的空間大變局，第一次是指在唐宋之際，由于人類水運技術的發(fā)展，使得貿(mào)易和地區(qū)間的經(jīng)濟往來更多依賴于水運，取代了之前的陸上運輸。因此，中國的經(jīng)濟中心向南方和東部開始集中，結(jié)果是東南沿海的經(jīng)濟在整個中國越來越重要。

第二次是從明朝遷都北京開始，中國經(jīng)濟和政治中心開始偏北，再加上1949年以后中國實行計劃經(jīng)濟，當時中國半封閉的經(jīng)濟狀態(tài)，全國的經(jīng)濟和人口重心形成向北方偏離的趨勢。再到改革開放特別是90年代中期以后，中國全面加入全球化，經(jīng)濟的重心再次向南方，尤其是東南沿海地區(qū)集中。

如果說第三次的經(jīng)濟和人口空間變局有什么特點的話，我想最為重要就是全球化。在這個時代，全球已經(jīng)是一個高度依賴海洋貿(mào)易的體系。中國在歷史上，可以說從未如此大規(guī)模地加入全球化進程里。這對中國來說，一方面帶來了快速的經(jīng)濟增長，但也帶來了人口從內(nèi)陸向沿海集聚的特點。

第二個非常重要的特點，就是現(xiàn)代化的進程。整體來說，中國歷史上的城市化率并不高。

1978年，中國城市化率只有18%，但經(jīng)歷了城市化和工業(yè)化進程后直到現(xiàn)在，城市化率已經(jīng)達到65%，服務業(yè)在GDP和就業(yè)當中所占的比重已經(jīng)遠遠超過制造業(yè)。這個現(xiàn)代化的過程，可以說是最近幾十年發(fā)生的最為重大的變化。這種趨勢，又驅(qū)使了城市化進程和人口向大城市的集中。

陸銘的新作《向心城市》

時代周報：如果把時間尺縮到最近十年，人口流動有什么新特點嗎？

陸銘：通過第七次全國人口普查數(shù)據(jù)和第六次全國人口普查數(shù)據(jù)對比，就可以把人口空間布局的新趨勢總結(jié)出來。具體來講，就是人口仍然在從農(nóng)村向城市集中，從小城市向大城市及周邊的都市圈地區(qū)集中，以及從內(nèi)陸向沿海的集中。這和我前面講到的全球化進程和經(jīng)濟的現(xiàn)代化進程是完全吻合的，也是世界發(fā)展的普遍規(guī)律。

其中，有一個值得一提的小趨勢，即省內(nèi)遷移的人口比重在上升，跨省的遷移人口比重在下降。根據(jù)我們團隊的研究，導致這一趨勢的原因，一方面還是因為近期中國的外向型經(jīng)濟發(fā)展受到一定限制，經(jīng)濟對進出口的依賴度有所下降，內(nèi)循環(huán)所占比重上升；其次，中國統(tǒng)一大市場的建設是分階段、分步驟的，現(xiàn)在省內(nèi)一體化進程相對較快。

與此相對的，就是省際之間的一體化進程相對較慢，對于市場一體化、要素流動和聚集過程，還有一些明顯的阻礙作用。這種情況下，人口更多地在省內(nèi)遷移。同時，部分省會城市和非省會的大城市經(jīng)濟增長加快，也成了進一步吸引人口的動力。

但從未來趨勢來講，全國統(tǒng)一大市場建設背景下，省際之間的市場一體化進程必須加快推進。未來，有沒有可能實現(xiàn)跨省流動比重的回升，需要時間來進一步觀察。

《中共中央、國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》（圖源：中國政府網(wǎng)截圖）

也需重視低學歷人才

時代周報：現(xiàn)在也有一個現(xiàn)象，不少年輕人離開北上廣，回到家鄉(xiāng)縣城生活工作。你如何看待這一現(xiàn)象？這是否背離了人口向城市流動的長期趨勢？對年輕人們有什么建議？

陸銘：人口流動本來就是雙向的。比如我前面所說，人口流動的大趨勢是從農(nóng)村向城市、從小城市向大城市流動，這個是從凈流入的角度來講的，而非每個人都是單向度地從農(nóng)村向城市移動，從小城市向大城市遷移。

當然在這個過程中，因為個人的職業(yè)或者偏好，有人選擇在大城市就業(yè)和居住。比如從事現(xiàn)代服務業(yè)的個體，對于大城市的生活成本有比較強的承受力，也有一些產(chǎn)業(yè)，特別是勞動密集型和土地密集型的產(chǎn)業(yè)，相對來講，就業(yè)者會覺得大城市的居住成本更高，沒有必要長期在大城市工作生活，就在一段時間后返回小城市。

因此，大城市的人是進進出出的，單個人在一生中也會做不同的決策，年輕人在大城市打拼，然后部分人會選擇離開，這和總體上的人口集聚的趨勢并不矛盾。

圖源：圖蟲創(chuàng)意

對于年輕人來講，還是要想明白自己要什么樣的生活和未來的發(fā)展路徑，沒有一個適合于所有人的模式。我認為，關鍵還是要看三個因素。

一是職業(yè)，如信息密集型的現(xiàn)代服務業(yè)，相對在大城市的就業(yè)機會更多，創(chuàng)新引領的程度也更強一點。年輕人在就業(yè)過程中，在大城市會找到更有競爭力的就業(yè)崗位，但同時競爭也會比較激烈。

二是偏好，大城市競爭壓力大，通勤時間長，有些朋友或許無法適應。三則是社會關系網(wǎng)絡，大城市里有沒有親戚朋友。因為大城市人口流動量大，所以它相對來說是一個陌生人社會，比較講規(guī)矩，但小城市的人可能抬頭不見低頭見?？傊?，對于年輕人來講，想清楚自己需要的是什么樣生活方式和未來發(fā)展的前景就可以了。

時代周報：除了主動返鄉(xiāng)的年輕人，近兩年，從一線城市到縣城，也有越來越多地區(qū)開始加大吸引人才的力度，在落戶、補貼、房屋等方面提出各種優(yōu)惠政策。比如上海今年規(guī)定應屆碩士可以直接落戶、浙江遂昌縣給引進的博士75萬元的補貼。你是怎么看待人才爭奪的？這對于城市的集聚與平衡會有什么影響？

陸銘：人才爭奪這件事，我認為要分兩面來看。從積極的角度來看，人們逐漸意識到人口是經(jīng)濟發(fā)展的必要生產(chǎn)要素。但在這個過程中，也有一些認識的誤區(qū)。

首先，搶人用什么搶？是不是就用一些優(yōu)惠條件、補貼就能夠搶得到？其實，一個城市對于人口的吸引力最終還是取決于兩點：一是產(chǎn)業(yè)的成長力所帶來的人口需求，二是生活品質(zhì)。

隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入新的階段，總體來講已經(jīng)站到了高收入國家的門檻上。一個城市的生活品質(zhì)，對于人才的吸引力會變得越來越重要。如果城市能夠?qū)⒆约旱沫h(huán)境、房價、社會治安，營商環(huán)境、法治等各方面打造好，才真正能夠?qū)崿F(xiàn)對人口的吸引。

在這個問題上，我認為地方政府有必要擺脫傳統(tǒng)思維，認為補貼就能搶人。如果一個城市沒有持續(xù)的經(jīng)濟增長空間，沒有好的生活品質(zhì)，今天的人才爭奪政策難以維持持續(xù)的效果。

另一個思想上的誤區(qū)，就是只注重高學歷人才。一個城市的人口是一個生態(tài)，它既需要高學歷的人才，也需要低學歷的人才，大家共同在一個城市里創(chuàng)造經(jīng)濟和社會發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)，有人負責創(chuàng)新，也有人負責提供綜合的生產(chǎn)和生活條件。一個城市光有高學歷的人才是無法運轉(zhuǎn)的，而低學歷的人才在整個城市的公共服務和生活服務里起著重要的作用，甚至未來會越來越重要。

比如近些年，外賣員、快遞員等新興職業(yè)，都是在新的技術條件下，給城市的生活品質(zhì)產(chǎn)生了巨大貢獻的行業(yè)。如果我們對于人才的理解僅僅局限在所謂的高學歷人才，忽視了由產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是服務業(yè)，帶來的對低學歷人才的吸引和需求，這樣的城市是沒有良好的人才結(jié)構(gòu)的，最后也會影響到城市的生活品質(zhì)。

此外，在人才爭奪的過程中，用公共資源補貼高學歷人才，其實不太符合“公共資源的使用應該傾向于低收入者”的原則。公共資源的投入本身就有必要在城市面臨潛在的收入差距時，通過公共服務的均等化，及轉(zhuǎn)移支付來縮小不同技能、不同收入人群之間的實際生活質(zhì)量差異。

都市圈該大則大

時代周報：從近期的政策趨勢來看，取消城區(qū)常住人口300萬以下城市落戶限制、放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件，落戶限制正在逐漸放松。你認為當前戶籍制度改革的難點是什么？戶籍制度改革如何更進一步？改革的最終目的是什么？

陸銘：應該說，中國當前的戶籍制度改革已經(jīng)取得了非常大的進展。目前，主要在城區(qū)常住人口500萬以上的特大和超大城市，仍然有一些落戶的壁壘。

現(xiàn)在國家也提出，在特大和超大城市鼓勵積分制度改革。這一改革，包括增加積分落戶的名額，項目精簡，尤其在未來要實施以在當?shù)鼐幼∧晗藓蜕绫＠U納年限為主要標準的落戶機制。如此一來，類似于教育水平這樣對低學歷人口相對不友好的政策會慢慢得到改變。此外，在條件成熟的城市群內(nèi)部，經(jīng)濟發(fā)展水平比較接近的城市之間，可以實施落戶、積分互認。

現(xiàn)在戶籍制度改革的難點，我認為首先還是在認識上存在分歧。雖然我們呼吁了很多年，但是傳統(tǒng)思維始終認為，大城市人多是不好的事情，把城市的問題盡數(shù)歸結(jié)于人多。換言之，遠遠低估了人口集聚的好處，又大大高估了人口集聚的壞處。

另一難點在于現(xiàn)狀。由于長期以來對于人口集聚的趨勢認識不足，因此在一些特大和超大城市，客觀上存在著公共服務——尤其是教育——供給不足。住房方面，公租房、廉租房的建設也遠跟不上人口增量的需求。從而導致城市的公共服務、基礎設施方面的人口承載力是不足的。

要想改變，需要在供給側(cè)方面增加公共服務、基礎設施的供應，這些新投入和建設所需的土地也要加大供應。在一些核心大城市，需要通過和周邊的中小城市建設成為一體化的都市圈，來釋放新的空間，提高對于經(jīng)濟和人口的承載力，為整個國家的現(xiàn)代化發(fā)展起到更強的引領作用。

戶籍制度改革的最終目的，就是實現(xiàn)人口在體制意義上的自由流動。目前，就從一些過渡性的舉措，包括降低積分落戶門檻、積分異地累積等舉措開始，逐漸過渡到戶籍和公共服務的享受權利之間的脫鉤，給予常住人口和市民均等化的待遇。

時代周報：你在《大國大城》中提到過，相比其他國家，中國經(jīng)濟的地理集中度其實并不高。你預計未來理想情況下，中國經(jīng)濟的地理集中度會達到怎么樣的程度？政府在這個過程中可以做哪些工作來進一步推動？

陸銘：中國經(jīng)濟的集中度，不管是城鄉(xiāng)之間，還是地區(qū)之間，如果跟發(fā)達國家的狀態(tài)相比，其實是并不高的。展望未來，不管是從體制改革所釋放出來的經(jīng)濟和人口向少數(shù)地區(qū)集中的動能，還是隨著現(xiàn)代化水平的進一步提高，而產(chǎn)生對于經(jīng)濟和人口的集聚的需求，都可以比較確定地說，經(jīng)濟和人口的集聚程度會逐步提高。這是現(xiàn)代化帶來的普遍規(guī)律。

至于具體會達到一個什么樣的集聚狀態(tài)，這個就很難預測了，因為影響集聚的因素實在太多。如果放在現(xiàn)實生活中進行討論，我想主要還是有兩種因素起作用：首先是經(jīng)濟發(fā)展帶來的集聚，這是比較確定的。以城市化率為例，發(fā)達國家普遍達到85%，甚至90%的城市化率，中國也在逐漸靠近，在幾十年后也會達到這樣的階段。經(jīng)濟進一步向大城市和周邊都市圈集中，人口向著這個方向集中，也是比較確定的趨勢。

但在中國特定的觀念和體制下，其實需要通過不斷深化改革，才能適應這樣的趨勢?？赡艽蠹铱床坏街袊鴮嶋H趨勢已經(jīng)是在向著世界的普遍規(guī)律靠近。如果遲遲對改革采取比較猶豫的態(tài)度，則會阻礙中國現(xiàn)代化的進程。所以對于未來集聚程度的預測，就取決于普遍經(jīng)濟規(guī)律，及中國在轉(zhuǎn)型期間的觀念和體制更新的速度這兩大因素。

政府在這當中可以起到什么作用？近些年，我認為政府側(cè)已經(jīng)越來越意識到區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和城市的發(fā)展要尊重客觀規(guī)律。在資源配置上也越來越強調(diào)和人口流動方向一致，實現(xiàn)各種要素的合理流動和高效集聚。同時，中國也提出加快建設統(tǒng)一大市場。在促進統(tǒng)一大市場的建設中，也有利于打破地區(qū)和地區(qū)之間的制度性分割，更加利于前述各類要素的合理流動和高效集聚。

具體來講，在人口流入地，要順應人口增長的趨勢，科學判斷未來人口的增量；在公共服務、基礎設施方面增加投入，適應人口增長；戶籍制度方面，加快戶籍制度改革，推進外來人口市民化。

而在人口流出地，隨著人口的流出，一些基礎設施和公共服務的提供就要逐漸向著中心城區(qū)去集中。在郊區(qū)和農(nóng)村出現(xiàn)的閑置建設用地等進行復耕，轉(zhuǎn)換為農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地。

此外，還要使建設用地的指標和補充耕地指標能夠跨地區(qū)地在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置。國家層面也提出，未來要建設全國統(tǒng)一的建設用地指標和補充耕地指標的大市場，這是統(tǒng)一大市場建設中一個非常重要的環(huán)節(jié)。如今，方向已經(jīng)明確，最大的障礙還是人們的觀念。

即便是在胡煥庸線以東，中國經(jīng)濟的地理集中度也并不高。（圖源：截自陸銘的作品《大國大城》）

時代周報：最近，重慶都市圈作為第二個跨省都市圈獲批。各個都市圈林立會是未來中國的主要形態(tài)嗎？目前都市圈建設比較強調(diào)交通的暢通，比如城際鐵路的建設等，未來要想更好地發(fā)揮都市圈的增長極作用，還有哪些問題需要突破？

陸銘：隨著人口向大城市集中，一些大城市逐漸發(fā)展成為都市圈，跟周邊的中小城市形成一體化發(fā)展的空間格局，這將是未來的趨勢，而且將長期存在。

在都市圈發(fā)展過程中，我認為要有一些體量的區(qū)分。部分一線城市及周邊地區(qū)，由于地理條件優(yōu)越，經(jīng)濟體量較大，人口集聚程度較高，則都市圈范圍內(nèi)逐漸出現(xiàn)三四千萬的人口，甚至更多。而在其他一些大城市，如果以一小時通勤圈定義都市圈，則人口總量也就是一兩千萬。

因此，不同的都市圈規(guī)模實際上是存在差異的。最重要的決定因素，就是這個都市圈范圍內(nèi)的經(jīng)濟總量及其對人口的吸納能力。

重慶（圖源：圖蟲創(chuàng)意）

我認為，都市圈該大則大，不要去給它穿“緊身衣”。而不宜太大的都市圈，也不要超規(guī)模建設，否則事后可能出現(xiàn)投資過度及回報低下，不利于經(jīng)濟的健康發(fā)展。

從建設的手段來講，現(xiàn)在比較容易形成共識的就是基礎設施建設，尤其是軌道交通。但我認為，未來的難點和突破，更加需要聚焦在一些軟件方面。如建設用地的供給空間格局，原來的城市建設規(guī)劃是按照行政管轄邊界來規(guī)劃和建設的，如果在都市圈發(fā)展狀態(tài)下，幾個相鄰的城市要建成統(tǒng)一的都市圈，在空間布局方面就要先統(tǒng)一規(guī)劃。公共服務的均等化，也要考慮在都市圈范圍內(nèi)優(yōu)先達到，如招商引資的政策和地方層面的制度規(guī)范，需要在都市圈范圍內(nèi)優(yōu)先推進一體化進程。

從都市圈規(guī)劃的面積和人口角度來講，當前中國出臺的一些都市圈規(guī)劃，有的面積還是非常大的。我認為這是一把雙刃劍。對于基礎設施等硬投入，如果規(guī)劃的面積特別大，人口特別多，則要謹防規(guī)劃超出未來實際增長的需求。

此外，由于當前城市之間的行政邊界，有些甚至是跨省級邊界，對一體化進程實際上起到客觀阻礙作用。為打破行政邊界阻礙，在更大范圍內(nèi)進行都市圈建設，需要更加注重“軟件”方面的一體化建設。在這方面，都市圈一體化發(fā)展的范圍大些，也未嘗不是好事。