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2023-01-31
地方層層加碼背后，是治理現(xiàn)代化的考驗(yàn)
更新時(shí)間：2022-12-05 08:38:57作者：智慧百科
導(dǎo)讀：本文根據(jù)作者11月26日在第七屆復(fù)旦首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇上的演講整理而成。
【演講/ 張軍】
說到防疫，很多人已經(jīng)不知道中國在二十年前就在國家和地方建立了應(yīng)對流行病爆發(fā)和蔓延的響應(yīng)體系。從那以后，國家通過自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的基金也投入了大量的資金，支持學(xué)者們研究應(yīng)對危機(jī)的預(yù)警、響應(yīng)和危機(jī)管理系統(tǒng)機(jī)制如何做到科學(xué)有效。
我印象中，這套系統(tǒng)應(yīng)該是2003年SARS發(fā)生以后加快構(gòu)建起來的，希望可以防止流行病大規(guī)模的蔓延。既然是系統(tǒng)，當(dāng)然包含了國家和地方兩個(gè)層面的響應(yīng)體系。
二十年過去了，這一套系統(tǒng)今天有沒有發(fā)揮它本來的作用，是需要研究和評估給出結(jié)論的。但很顯然，在今年出現(xiàn)的奧密克戎疫情爆發(fā)以后，疫情管控上很多地方上最本能的響應(yīng)還是層層加碼。中央三令五申不可在防疫上層層加碼的時(shí)候，情況的改變似乎并不太大。
“二十條”出來了，為什么地方還在加碼？各級(jí)地方政府官員心里很清楚，他們本來可以做得更少。為什么現(xiàn)在做得更多？因?yàn)橛行〇|西在他們看來是不確定的，不知道做得更少會(huì)發(fā)生什么。
這其實(shí)就涉及到一個(gè)更基本的問題，我們該如何應(yīng)對未來的不確定性？不確定性加大也是中國經(jīng)濟(jì)未來要面臨的一個(gè)非常重要的挑戰(zhàn)，我們該怎樣應(yīng)對呢？
新華社資料圖
獨(dú)特的中國治理模式
疫情發(fā)生后，我一直在思考一個(gè)問題，迄今為止中國的治理模式到底是什么樣的？
至少在2008年爆發(fā)全球金融危機(jī)之前，西方的政治學(xué)家認(rèn)為好像中國的治理模式很獨(dú)特，治理手段里面有一些他們不太容易理解的東西，不然它如何能在過去幾十年里多次成功應(yīng)對經(jīng)濟(jì)崛起和融入全球經(jīng)濟(jì)過程中面臨的各種各樣的挑戰(zhàn)和不確定性。在他們看來，一些重大的挑戰(zhàn)包括金融危機(jī)中國大概都扛過來了，而同樣的挑戰(zhàn)，一些脆弱的，小型的開放經(jīng)濟(jì)體則受到了重挫。按照西方政治學(xué)界的傳統(tǒng)認(rèn)知，中國的政體是蘇聯(lián)式，僵硬的，是不太容易應(yīng)對突發(fā)的事件或外部大量的不確定性的，這種看法可以說根深蒂固。
可是，中國為什么做到了？
2011年，哈佛大學(xué)出版了《毛澤東的無形之手：中國適應(yīng)性治理的政治基礎(chǔ)》一書，兩位作者認(rèn)為中國應(yīng)對不確定性的做法很獨(dú)特，帶有很強(qiáng)的適應(yīng)性。適應(yīng)性的意思就是事先不可能有給定的規(guī)則制度，它會(huì)隨機(jī)應(yīng)變，有隨時(shí)可以調(diào)整的靈活性。這種靈活性其他國家是沒有的，蘇聯(lián)在的時(shí)候也沒有。
為什么中國獨(dú)有？因?yàn)橹袊?dāng)代的治理模式很大程度上來自于中國共產(chǎn)黨取得政權(quán)之前的三十年里形成的風(fēng)格，反映了長期在非常惡劣的環(huán)境里的生存能力。由于斗爭和革命的條件非常艱苦，在這種情況下必須學(xué)會(huì)生存，而且在生存的策略當(dāng)中必須要機(jī)靈，要靈活善變，不能教條，一定要根據(jù)不同的情況及時(shí)調(diào)整。這樣一個(gè)革命的傳統(tǒng)，兩位作者把它稱為“游擊式的政策風(fēng)格”。
他們認(rèn)為這樣可以幫助西方政治學(xué)者理解，為什么毛澤東在1949年建國以后依然會(huì)利用各種各樣的群眾運(yùn)動(dòng)而不完全依靠官僚系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)發(fā)展的目標(biāo)。在那個(gè)年代，大多數(shù)依靠發(fā)動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化目標(biāo)都沒有成功，但在掃盲運(yùn)動(dòng)、愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，建立農(nóng)村赤腳醫(yī)生和基礎(chǔ)醫(yī)療保障制度等方面，卻有成功之處。
1978年鄧小平推動(dòng)改革開放以后，中國的治理體系開始吸收來自于西方的市場經(jīng)濟(jì)的治理手段，開始更多依賴技術(shù)官僚的治理方式，比如在宏觀經(jīng)濟(jì)上采納西方宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本規(guī)則。但是，中國政府并沒有把早期繼承的革命戰(zhàn)爭年代的治理方式丟掉，只不過在一段時(shí)間里，可能它的重要性降低了。
一旦遇到外部挑戰(zhàn)的時(shí)候，革命年代的治理手段還會(huì)用上的。而且，在遇到宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱波動(dòng)時(shí)，行政干預(yù)比宏觀管理的規(guī)則更常用。這樣一種混合手段改革開放以來整體來講是成功的，避免了巨大沖擊對經(jīng)濟(jì)的重大影響。
混合治理手段也有弊端
但我們也不能忽視這種治理手段的弊端。這樣的治理雖然可以應(yīng)對重大突發(fā)事件，但它有時(shí)候是多變的，不可預(yù)測的。就宏觀經(jīng)濟(jì)管理而言，行政干預(yù)的結(jié)果是什么呢？雖然過熱的經(jīng)濟(jì)被壓下去了，但付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)很大。經(jīng)濟(jì)在短期出現(xiàn)大起大落，資源的浪費(fèi)很大，對市場主體來說，也不利于形成穩(wěn)定的預(yù)期。
其實(shí)，宏觀經(jīng)濟(jì)的管理是有自己的規(guī)則的，著名的泰勒規(guī)則就是一例。不過我們恐怕還沒有真正把這些規(guī)則作為治理宏觀經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，甚至總認(rèn)為國情不同，行政干預(yù)更有效?？墒切姓深A(yù)是不可預(yù)測的，不透明的，沒有人知道明天是否會(huì)干預(yù)銀行信貸，是否會(huì)對一些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要改變政策。
這就又造成新的不確定性問題。這跟美聯(lián)儲(chǔ)不同，美聯(lián)儲(chǔ)的18個(gè)董事每個(gè)季度都要寫出他們對美國宏觀經(jīng)濟(jì)主要指標(biāo)變化的預(yù)測值，然后美聯(lián)儲(chǔ)做出一個(gè)點(diǎn)陣圖給市場，全世界的投資者都知道美聯(lián)儲(chǔ)對于經(jīng)濟(jì)的預(yù)判是什么，這一套都有規(guī)則可以預(yù)料。所以美聯(lián)儲(chǔ)的政策出手一點(diǎn)不奇怪，大家早已預(yù)料到的。
美聯(lián)儲(chǔ)總部大樓 新華社記者 劉杰 攝
改革開放后的10多年里，我們在央地財(cái)政關(guān)系上也缺少可靠的規(guī)則。1994年的分稅制改革，是一個(gè)巨大的治理進(jìn)步，因?yàn)樗辽侔蜒氲刂g的財(cái)政關(guān)系作為規(guī)則寫下來了，對于地方政府來講，它大概知道自己未來的收入應(yīng)該從哪里來，有多少，與中央分享多少，這些都是可預(yù)測的，穩(wěn)定的。
在這之前不是這樣，央地之間沒有穩(wěn)定的規(guī)則，是會(huì)根據(jù)情況調(diào)整，每年都會(huì)有變化，導(dǎo)致地方的預(yù)期不穩(wěn)。于是，“上有政策，下有對策”的行為就會(huì)變得流行起來，所以才促使中央在1993年下決心推動(dòng)分稅制改革。
疫情是對治理能力的考驗(yàn)
治理模式往往就是這樣，如果讓治理高度的制度化，可能就失去了靈活性；但保障了靈活性，治理環(huán)境就不穩(wěn)定，預(yù)期也就不穩(wěn)。
中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，市場主體的預(yù)期對穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)已經(jīng)越來越重要了。這種情況下，對預(yù)期的管理應(yīng)該成為宏觀經(jīng)濟(jì)管理的重中之重，這就需要更多地依靠給定的制度和規(guī)則，保持規(guī)則的連續(xù)性，維護(hù)一個(gè)時(shí)間上一致的、可預(yù)期的環(huán)境。
中國未來的中長期發(fā)展需要走向治理現(xiàn)代化?？傮w上，政府治理希望保持一定的靈活性，防止和應(yīng)對外部重大危機(jī)的發(fā)生，但是這樣會(huì)降低治理的制度化水平。中國現(xiàn)在面臨一個(gè)平衡，既需要治理方式高度制度化，同時(shí)又不失一定的靈活性。這個(gè)平衡點(diǎn)在哪里？如何做到？需要好好研究。
一般而言，當(dāng)經(jīng)濟(jì)還處在一個(gè)快速追趕的階段，治理的制度化的水平低，也許這不是一個(gè)特別大的問題。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到內(nèi)生增長的階段，技術(shù)創(chuàng)新和企業(yè)家的活動(dòng)成為增長的來源時(shí)，就需要提高治理的制度化水平，這有助于市場預(yù)期的穩(wěn)定并提供一個(gè)投資者可以預(yù)期的營商環(huán)境。
所以，我們要研究中國的治理模式需要什么樣的改革，變得非常重要。中國式現(xiàn)代化，當(dāng)然也要非常強(qiáng)調(diào)要用科學(xué)指導(dǎo)我們的決策。
再舉個(gè)例子，最近有一外國總領(lǐng)事告訴我，在上海每天免費(fèi)做核酸，可是弄不明白到底誰在買單？他說中國的財(cái)政制度太復(fù)雜了，看不懂。財(cái)政制度是現(xiàn)代國家制度的一個(gè)重要部分，要科學(xué)，簡單和透明。中國要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，財(cái)政制度的現(xiàn)代化不可或缺。
我印象中，十八屆三中全會(huì)第一次提出“中國要加快治理能力和治理體系的現(xiàn)代化”這個(gè)概念，十九大和二十大再次提到要實(shí)現(xiàn)治理體系和治理手段的現(xiàn)代化。從當(dāng)下地方應(yīng)對疫情的治理，我們可以看到，治理現(xiàn)代化對于中國現(xiàn)代化的進(jìn)程多么重要。
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