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2023-01-31
疫情成制約因素，2023財政政策如何破局？
更新時間：2022-12-14 08:08:40作者：智慧百科
12月初，中共中央密集召開會議商討明年經(jīng)濟(jì)問題。12月6日的中央政治局會議提出，2023年要“突出做好穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價工作，有效防范化解重大風(fēng)險，推動經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體好轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長?！?/p>
過去三年，即使在疫情環(huán)境之下，中央政府既沒有像發(fā)達(dá)國家那樣啟動銀行印鈔機(jī)，又沒有大規(guī)模發(fā)放福利補(bǔ)貼，而是采取了積極財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，與此同時，也沒有放松經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和金融風(fēng)險的防范。
然而今年以來，經(jīng)濟(jì)形勢受疫情沖擊較大，從中央到地方財稅銳減，全民抗疫背景下財政支出巨大。盛中明、余永定和張明等經(jīng)濟(jì)學(xué)家近期發(fā)布的報告顯示，中國政府若完成2022年支出目標(biāo)，將有約3.5萬億的計(jì)劃外資金缺口。
在此背景下，中國將如何破解財政難題以力保穩(wěn)增長大局？觀察者網(wǎng)近日采訪了中國社科院金融研究所副所長張明。
·財政減收：經(jīng)濟(jì)下行和房地產(chǎn)低迷是兩大主因
觀察者網(wǎng)：我們關(guān)注到您和余永定、盛中明等經(jīng)濟(jì)學(xué)家近期發(fā)布的報告，其中一個結(jié)論說，2022年若完成支出目標(biāo)，將有約3.5萬億的計(jì)劃外資金缺口，怎么理解？
張明：2022年初，政府預(yù)算草案中分別計(jì)劃了26.7萬億的一般公共預(yù)算支出和13.9萬億的政府性基金預(yù)算支出（合計(jì)40.6萬億），年初計(jì)劃的綜合收支缺口為9.7萬億元，但與此同時安排了約10萬億的缺口彌補(bǔ)資金。也就是說，如果政府收入可以按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)，政府的綜合財政收支完全可以實(shí)現(xiàn)平衡。
但是，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢可能會使政府收入難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，如果要完成年初預(yù)算安排的支出目標(biāo)，政府綜合收支缺口將達(dá)到14.1萬億元，預(yù)算安排的10.6萬億缺口彌補(bǔ)資金將不能彌補(bǔ)這一缺口，這就會出現(xiàn)3.5萬億元的計(jì)劃外資金缺口。
觀察者網(wǎng)：也就是說，目前來看，財政收入遠(yuǎn)不及預(yù)期？
張明：是的。中國政府的預(yù)算管理體系由四本預(yù)算構(gòu)成：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社?；痤A(yù)算（扣除財政補(bǔ)貼后）收入，這四本預(yù)算收入占總收入的比例分別為53.3%、25.8%、1.4%和19.5%。
我們將一般公共預(yù)算、政府性基金兩本預(yù)算的收入合計(jì)視為政府綜合財力，這兩本預(yù)算的收入占四本預(yù)算合計(jì)的比例近80%，是中國政府最主要的收入，直接關(guān)系到主要政府職能能否順暢履行。
2019年之前，政府綜合財力的年增速可達(dá)10%以上，2020年，在疫情沖擊下，綜合財力增速降至0.5%，接近零增長；2021年增速恢復(fù)性反彈至8.8%。2022年，受多重因素影響，政府綜合財力再次顯著下行，1月-10月政府綜合財力累計(jì)同比下降13.4%。
細(xì)分來看，1-10月累計(jì)，全國一般公共預(yù)算收入173397億元，扣除留抵退稅因素后增長5.1%，按自然口徑計(jì)算下降4.5%；同期，全國政府性基金預(yù)算收入52166億元，比上年同期下降22.7%。
其中中央政府性基金預(yù)算收入3629億元，比上年同期還在增長，盡管增幅比較低，為7.3%；但地方政府性基金預(yù)算本級收入比上年同期下降24.3%，為48537億元，其中，國有土地使用權(quán)出讓收入44027億元，比上年同期下降達(dá)25.9%。
觀察者網(wǎng)：這么看來，房地產(chǎn)行業(yè)的低迷是一大主因？
張明：沒錯。綜合來看，經(jīng)濟(jì)活力減弱、房地產(chǎn)下行是綜合財力大幅下降的兩大因素。
稅收減少的趨勢在疫情前的表現(xiàn)就已經(jīng)較為明顯了，疫情之后就更加突出。主要原因在于經(jīng)濟(jì)增速下行和持續(xù)多年的減稅降費(fèi)同時推動了稅收增速下降。
隨著經(jīng)濟(jì)增速不斷走低，加上2016年的全面“營改增”、2018年-2019年連續(xù)的增值稅調(diào)降稅率，2019年稅收收入增速已降至1%，是此前近30年余年來的最低值。
2022年，經(jīng)濟(jì)下行壓力不減，為緩解企業(yè)現(xiàn)金流緊張局面，財政政策在收入端發(fā)力，實(shí)行大規(guī)模的增值稅留抵退稅政策。根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)推算，1月-9月增值稅退稅額為1.78萬億元，這使得國內(nèi)增值稅累計(jì)同比出現(xiàn)了33.4%的巨大降幅。即使剔除退稅因素，1月-9月1%的稅收收入累計(jì)同比增速也處于歷史級別的低水平。
房地產(chǎn)深度下行對政府財力的沖擊當(dāng)然很大，因?yàn)檎C合財力的近40%直接由房地產(chǎn)行業(yè)貢獻(xiàn)。
江蘇淮安：大運(yùn)河畔房地產(chǎn)建筑樓群。圖源：視覺中國
2021年下半年，中國房地產(chǎn)開始呈現(xiàn)出明顯的下行態(tài)勢。進(jìn)入2022年，中國房地產(chǎn)行業(yè)繼續(xù)向下探底。住宅期房市場表現(xiàn)尤為慘淡，而且恢復(fù)較慢。與房地產(chǎn)交易直接相關(guān)的土地增值稅和契稅在2022年1月-9月累計(jì)同比分別下降了8.9%和27.1%。1月-9月地方國有土地出讓收入下降了28.2%。
我們知道中國的地方政府幾十年來已經(jīng)形成的土地財政+基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的經(jīng)營城市模式：利用土地出讓收入為基礎(chǔ)設(shè)施融資，又通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升土地價值。土地財政的載體融資平臺，事實(shí)上成為地方政府的第二財政。
不過，所有平臺公司為政府支出的事項(xiàng)都將變成平臺公司對政府的應(yīng)收賬款（也即隱性債務(wù)）。而且，平臺公司通常不會把政府后續(xù)劃撥資產(chǎn)用來沖銷上述應(yīng)收，而是用來補(bǔ)充資本金。這就造成平臺公司債務(wù)的不斷增加。
土地出讓收入銳減，以往地方政府依賴土地出讓收入和存量土地價值進(jìn)行的綜合融資、建設(shè)模式，將受到極大考驗(yàn)。
目前各地政府普遍減收、部分地區(qū)債務(wù)還本付息壓力較大。地方財力缺口的彌補(bǔ)，一方面依靠中央政府轉(zhuǎn)移支付，一方面有賴于通過各種方式舉債。但地方政府正在承受越來越大的債務(wù)還本付息壓力。
2021年，地方政府債券還本付息支出3.6萬億元，占到全國地方政府綜合財力（包含接受中央轉(zhuǎn)移支付的地方一般公共預(yù)算收入+政府性基金預(yù)算收入）的12.5%。遼寧、天津、內(nèi)蒙古自治區(qū)和貴州的這一比例超過20%，17個省市還本付息負(fù)擔(dān)超過全國平均水平。
為了彌補(bǔ)可能出現(xiàn)的3.5萬億元的計(jì)劃外資金缺口，從財政上來看，縮減支出、調(diào)入其他收入、追加政府債務(wù)。在財政困難的情況下，這三種做法都有其合理性。
但是，由于調(diào)入資金的空間有限，財政支出也需要保持一定的強(qiáng)度以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增速、保障就業(yè)和社會穩(wěn)定；所以，為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長的目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大國債規(guī)模是政府不得已而為之的合理選擇。
·中國債務(wù)過高的風(fēng)險被夸大了
觀察者網(wǎng)：海內(nèi)外輿論普遍認(rèn)為中國宏觀杠桿率過高，尤其是地方政府，這使得中國政府很長一段時間以來都在下大力氣去杠桿，繼續(xù)擴(kuò)大國債規(guī)模是不是又加重了這種擔(dān)憂？
張明：這里面需要澄清一些事實(shí)。流行觀點(diǎn)認(rèn)為，中國的杠桿率過高。為了防止金融風(fēng)險上升并最終釀成金融危機(jī)，中國必須降低財政赤字占GDP的比重（財政赤字率）、降低政府杠桿率，或至少要穩(wěn)定這兩個比率。這類觀點(diǎn)雖然不無道理，但卻并不完全切合中國國情。
中國中央政府杠桿率（國債/GDP比）僅20%，全國政府債務(wù)/GDP比為47%（2021年），遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大多數(shù)發(fā)達(dá)國家水平。
當(dāng)然，按照IMF估計(jì)，中國的“廣義”財政赤字明顯高于中國公布的財政赤字（即一般公共預(yù)算赤字）。與此相對應(yīng)，中國的“廣義”杠桿率為70%左右。
即便如此，中國政府的杠桿率也明顯低于美國和日本等國家。更何況所謂廣義赤字和相應(yīng)的“廣義債務(wù)”的概念本身也是大有可討論之處的。中國居民的杠桿率在世界上處于低水平，關(guān)于這點(diǎn)就毋庸贅言了。
即便由于中國企業(yè)杠桿率很高，導(dǎo)致中國總杠桿率在世界名列前茅。中國的總儲蓄（政府儲蓄+居民儲蓄）大于總投資（政府投資+居民投資）則是不爭的事實(shí)。唯其如此，中國年年維持貿(mào)易順差、經(jīng)常項(xiàng)目順差，成為擁有2萬億美元海外凈資產(chǎn)的國家，是世界上最大的債權(quán)國之一。
通過新增國債發(fā)行彌補(bǔ)擴(kuò)大的財政收支缺口必然導(dǎo)致中國政府顯性杠桿率的提高。但就中國目前的經(jīng)濟(jì)形勢而言，最重要的是重振增長。
只要利息率能夠維持在比較低的水平，只要通貨膨脹還維持在可控范圍內(nèi)，為了彌補(bǔ)計(jì)劃外資金缺口，我們就不必過于擔(dān)心財政赤字的增加和政府杠桿率的提高，不能為穩(wěn)定和降低杠桿率而犧牲經(jīng)濟(jì)增長。
中國的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，為了降低杠桿率而犧牲經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)果大概率是杠桿率的上升而不是下降。不僅如此，從長遠(yuǎn)看，國債發(fā)行的增加、國債市場的拓展將為中國未來資本市場資金配置的改善，政府宏觀調(diào)控能力的提高打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
當(dāng)然，盡管宏觀杠桿率對中國造成的金融風(fēng)險被夸大了，并不意味著中國可以對金融風(fēng)險掉以輕心。中國的金融風(fēng)險主要來自激勵機(jī)制、金融監(jiān)管和體制性方面的缺失，但這些問題必須靠改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整而不是靠緊縮財政，靠降低宏觀杠桿率所能解決的。
·地方穩(wěn)增長：越貴的錢用得越多
觀察者網(wǎng)：2022年初中國政府確定了5.5%左右的增速目標(biāo)，并制定和實(shí)施了擴(kuò)張性的財政貨幣政策。但從前三個季度中國經(jīng)濟(jì)的增長表現(xiàn)來看不及預(yù)期。12月6日中央政治局會議提到，2023年要“突出做好穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價工作，有效防范化解重大風(fēng)險，推動經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體好轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。”也提到“積極的財政政策要加力提效，穩(wěn)健的貨幣政策要精準(zhǔn)有力?！痹谀磥?，2023年的穩(wěn)增長政策要精準(zhǔn)有效，還面臨哪些難點(diǎn)和挑戰(zhàn)？
張明：當(dāng)前，決定宏觀經(jīng)濟(jì)政策是否有效的最重要制約條件無疑是新冠肺炎疫情和相應(yīng)的防疫手段。中國面臨的最主要挑戰(zhàn)是：如何在最大限度保護(hù)人民身體健康的同時，最大限度減少防疫措施對人民正常生活和經(jīng)濟(jì)增長的影響。
疫情防控政策已經(jīng)放松，但是目前形勢還比較復(fù)雜，疫情仍然可能是未來幾個月影響穩(wěn)增長政策的重要約束因素。
另外，通過增加基礎(chǔ)設(shè)施投資，帶動經(jīng)濟(jì)增長，是中國的擴(kuò)張性宏觀經(jīng)濟(jì)政策的最重要特點(diǎn)。
擴(kuò)張性財政政策的核心內(nèi)容是通過地方政府來組織企業(yè)（主要是國有企業(yè)）進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資。但基礎(chǔ)設(shè)施投資能否順利實(shí)施、能否有效推動經(jīng)濟(jì)增長，除受外部條件的制約外，還要解決操作層面上的問題。而基礎(chǔ)設(shè)施投資的融資結(jié)構(gòu)和專項(xiàng)債管理則是操作層面上的兩個突出問題。基建融資“越貴的錢用得越多”，結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。
觀察者網(wǎng)：正如前面提到的，對地方政府而言，基建投資面臨一個既要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長目標(biāo)，又要防范債務(wù)上升風(fēng)險的兩難問題。
張明：是的。2009年實(shí)行“四萬億刺激計(jì)劃”時的融資方式，存在一個基本矛盾：一方面，在經(jīng)濟(jì)不景氣期間，追求利潤最大化的私人投資者不愿意投資。政府只好推出“刺激計(jì)劃”，希望通過推動基礎(chǔ)設(shè)施投資創(chuàng)造“擠入效應(yīng)”，以帶動經(jīng)濟(jì)增長。另一方面，中央政府又不愿意擴(kuò)大財政赤字。除少數(shù)大型項(xiàng)目外，中央政府既不愿意通過增加一般公共預(yù)算支出，也不愿意通過增發(fā)國債為基礎(chǔ)設(shè)施提供資金。
既想使用擴(kuò)張性財政政策刺激經(jīng)濟(jì)，又不想提高中央政府負(fù)債率的指導(dǎo)思想，使中國基礎(chǔ)設(shè)施投資融資結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施資金管理形成了幾個重要特點(diǎn)。
政府預(yù)算內(nèi)資金對基建的直接支持較少。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，基建資金中來源于政府預(yù)算的部分雖持續(xù)提升，但到目前占比也仍舊只有20%左右。如果把銀行貸款也視為自籌資金，那么近80%的基建資金是由承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目立項(xiàng)和組織施工的地方政府和實(shí)際從事建設(shè)工作的企業(yè)自籌的。
2003年-2020年中國基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源結(jié)構(gòu)，資料來源：wind。
中央政府對基建的直接支持更是微乎其微。政府預(yù)算內(nèi)資金提供了20%的基建資金，其中主要由地方政府提供，中央政府對基建的直接支持極少。據(jù)估算，2020年中央政府僅通過中央一般公共預(yù)算安排了716億元用于基建的資金，基建資金占全部政府預(yù)算的比例不足2%。
地方政府越來越依仗專項(xiàng)債支持基建投資。此前地方政府一般公共預(yù)算支出是地方預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要資金來源。據(jù)估算，2020年地方一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算中的土地出讓收入安排支出、地方專項(xiàng)債安排支出投入基建領(lǐng)域資金分別約為2.13萬億、0.79萬億和1.07萬億。但包括一般公共預(yù)算和土地出讓收入在內(nèi)的地方財力正在銳減，地方政府專項(xiàng)債此前就是預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的第二大重要來源。
近80%的基建資金需要由預(yù)算外的債務(wù)資金覆蓋。一般而言，預(yù)算內(nèi)收入遠(yuǎn)不能滿足地方政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施投資資金需求。因而，地方政府還需要自籌資金。
事實(shí)上，用于基礎(chǔ)設(shè)施投資的“自籌”資金數(shù)額已經(jīng)遠(yuǎn)大于“預(yù)算內(nèi)”金額。如果將銀行貸款也納入自籌，那么屬于自籌資金范疇內(nèi)的資金來源中最主要是城投債、其次是銀行貸款。
問題是，盡管城投公司有政府背景，但城投債信用已經(jīng)完全同地方政府脫離。城投債債務(wù)的本金償還和利息支付，完全取決于投資項(xiàng)目自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流。由于沒有政府擔(dān)保，同專項(xiàng)債相比，城投債和銀行基礎(chǔ)設(shè)施貸款的融資成本自然要高于專項(xiàng)債。
總結(jié)前文，如果從基建的債務(wù)融資角度看，使用資金量規(guī)模從低到高，分別是國債、地方一般債、地方專項(xiàng)債、企業(yè)自籌的城投債、銀行貸款。但這些融資來源的成本卻基本是逐級提高，“越貴的錢用得越多”。
2022年1-7月各類基建債務(wù)融資來源利率，資料來源：wind。（注：1.銀行基礎(chǔ)設(shè)施貸款利率為央行發(fā)布的2022年一季度基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)貸款平均利率；2.國債、地方政府債券、城投債券利率，為各自1-7月新增債券的加權(quán)平均發(fā)行利率。）
不難看出，中國基礎(chǔ)設(shè)施投資的融資結(jié)構(gòu)的最重要特點(diǎn)是低收益（甚至無收益）、缺乏現(xiàn)金流（甚至無現(xiàn)金流）的、具有極高公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過度依賴市場化的高成本資金。這種融資結(jié)構(gòu)降低了國債對GDP之比，即降低了中央政府的財政風(fēng)險，但卻提高了廣義國債對GDP之比，即增加了地方政府的財政風(fēng)險。
·穩(wěn)增長目標(biāo)的完成需要一定代價
觀察者網(wǎng)：那么2023年，您認(rèn)為如何能夠提高財政政策的有效性，確保穩(wěn)增長目標(biāo)的完成？
張明：中國政府一直對增加中央政府預(yù)算內(nèi)資金對地方基建的支持持謹(jǐn)慎態(tài)度，并在近年來嚴(yán)厲治理地方隱性債務(wù)風(fēng)險，這在客觀上制約了包括新增專項(xiàng)債在內(nèi)的擴(kuò)張性財政政策完全發(fā)揮其穩(wěn)增長效力。
當(dāng)前經(jīng)濟(jì)活力減弱、房地產(chǎn)深度下行引致政府綜合財力大幅下降，若不新增顯性政府債務(wù)，政府就只能大幅度壓縮開支，從而嚴(yán)重妨礙穩(wěn)增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
為破局前行、發(fā)揮財政政策效力、保障政府職能順利履行，我們認(rèn)為，擴(kuò)張性財政政策帶來的財政風(fēng)險，還是靠GDP的增長速度超過債務(wù)余額的增長速度來實(shí)現(xiàn)。
為了降低基礎(chǔ)設(shè)施投資融資成本，從而降低地方政府承受的財政和相關(guān)金融風(fēng)險，中國可以借彌補(bǔ)政府綜合財力缺口的機(jī)會，改變基礎(chǔ)設(shè)施投資的融資結(jié)構(gòu)，改善對專項(xiàng)債發(fā)放和使用的管理，增加低成本資金在資金來源中的比重等。
例如，可以依次考慮增加一般公共預(yù)算支出，特別是中央政府一般公共預(yù)算支出赤字；增加中央政府轉(zhuǎn)移支付；增加地方政府一般債的發(fā)放；增加專項(xiàng)債的發(fā)放等等。
一般公共預(yù)算支出的增加將導(dǎo)致中國狹義財政赤字占GDP比重的提高，從而使中國財政狀況的惡化顯性化。但是，在經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下跌，失業(yè)率特別是青年失業(yè)率日趨嚴(yán)重的情況下，以財政狀況的惡化換取經(jīng)濟(jì)增長的穩(wěn)定是一種兩害取其輕的無奈選擇。
新冠和相應(yīng)的防疫政策形成了對宏觀經(jīng)濟(jì)政策有效性的硬約束。然而，通過改善在實(shí)際執(zhí)行擴(kuò)張性財政政策過程中所發(fā)現(xiàn)的操作性問題，使得擴(kuò)張性財政政策可以在外部約束允許的范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長的目標(biāo)發(fā)揮更大的作用。
總而言之，盡管中國經(jīng)濟(jì)目前還面臨眾多困難，中國實(shí)現(xiàn)較高經(jīng)濟(jì)增速的基礎(chǔ)還在。只要我們堅(jiān)持改革開放的總方針，協(xié)調(diào)好各種政策目標(biāo)之間的關(guān)系，堅(jiān)持實(shí)行擴(kuò)張性宏觀經(jīng)濟(jì)政策，中國就能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長的目標(biāo)。
（注：盛中明為中國金融四十人研究院青年研究員；余永定為中國社科院學(xué)部委員；張明為中國社科院金融研究所副所長、國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任）
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