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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 左瑋】

每年年底，隨著層層考核的到來(lái)，基層單位的節(jié)奏也隨之加快，收集匯總、加班整理、提煉上報(bào)成為工作常態(tài)。在此過(guò)程中，常有上級(jí)怪下級(jí)工作不扎實(shí)、職業(yè)素養(yǎng)差；下級(jí)怨上級(jí)要求不明確，愛(ài)摳細(xì)節(jié)，“拍腦袋”想一出是一出。上下兩級(jí)相看兩厭，負(fù)責(zé)溝通和對(duì)接崗位的疲憊不堪，《半月談》曾把這種情況稱為“基層折騰式治理”。

今年，筆者聽(tīng)取了大量基層干部、部門分管領(lǐng)導(dǎo)或部分中層領(lǐng)導(dǎo)的心聲，撇開(kāi)“會(huì)海文山”等老生常談，其中也不乏病癥剖析、優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)及切實(shí)可行的建議意見(jiàn)，這里略作總結(jié)提煉、以供參考。

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為何基層感覺(jué)“被折騰”？其中一個(gè)原因便是政策層層傳達(dá)下產(chǎn)生異化。

整合諸多同志的反饋，近些年政令傳達(dá)時(shí)現(xiàn)兩種情況令下級(jí)尤為苦惱：

第一種，部分中間層級(jí)在布置工作時(shí)，“以文件落實(shí)文件”，追求“號(hào)令即出、即刻反饋”?？此聘咝ы憫?yīng)，實(shí)則把上級(jí)發(fā)文作為附件立即轉(zhuǎn)發(fā)至下級(jí)并要求落實(shí)。

這種務(wù)虛行為并非新鮮事，被嚴(yán)打之后，有的中間單位便“學(xué)聰明了”。它們將上級(jí)文件復(fù)制替換、稍作修改，變?yōu)楸炯?jí)文件后再下發(fā)。但這里又出現(xiàn)了新問(wèn)題：政策落地基層時(shí)，政令過(guò)于寬泛、“上下指導(dǎo)一般粗”，而且有時(shí)也沒(méi)有輔以相應(yīng)的資源保障。一位基層干部坦言：“從上面發(fā)到中間，中層根本不拿出方案和細(xì)則，只提要求，叫基層自己想辦法，他們考核時(shí)挑挑問(wèn)題喊整改就完事了?！?/p>

與第一種情況相反的則是指令太多、太具體、太精細(xì)?！安粌H規(guī)定了要做什么，還卡死了怎么做、何時(shí)完成。下面只有被動(dòng)執(zhí)行的份，沒(méi)有時(shí)間思考如何因地制宜、怎么讓群眾滿意?！?/p>

此外，部分領(lǐng)導(dǎo)“層層加碼”、“一刀切”，或是在“天馬行空的想象力”下制定的具體對(duì)策，也令基層難以落實(shí)。有干部感嘆：“執(zhí)行也不是，不執(zhí)行也不是。一旦嚴(yán)格執(zhí)行，可能會(huì)折騰群眾、造成更大的不確定；不執(zhí)行，督查考核過(guò)不了關(guān)，有你好果子吃?！?/p>

因此，“不當(dāng)二傳手”、“政令接地氣”是很多人對(duì)上級(jí)傳達(dá)政令的期待。從某個(gè)角度來(lái)看，最上級(jí)政治決定是愿景、目標(biāo)、要求，它本身代替不了執(zhí)行。傳達(dá)政令時(shí)，越偏上層，越是要吃透會(huì)議精神、原則性強(qiáng)一些，重點(diǎn)在于將一些指導(dǎo)層面、宏觀抽象的指令轉(zhuǎn)化為各部門的政策，少提一些細(xì)枝末節(jié)的具體要求，或者將具體要求交由對(duì)應(yīng)的專業(yè)領(lǐng)域人士把控，切勿“外行指導(dǎo)內(nèi)行”。

而政令越是傳達(dá)至基層，政策的清晰度和靈活性也要越高，處理重點(diǎn)在于結(jié)合地方實(shí)際，將政策分解落實(shí)。這樣政策執(zhí)行才不容易脫離初衷，也有更大的實(shí)效及調(diào)整空間。例如，“數(shù)字中國(guó)”是一個(gè)宏觀布局及遠(yuǎn)景目標(biāo)，部分地方在開(kāi)展“數(shù)字賦能”基層治理創(chuàng)新時(shí)，若只理解表面，簡(jiǎn)單地把信息技術(shù)生搬硬套地嵌入當(dāng)?shù)?，而拋棄了接地氣的群眾工作方法，則無(wú)異于緣木求魚。

基層干部幫貧困戶打掃衛(wèi)生

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地方能否下好一盤棋，不僅取決于地方領(lǐng)導(dǎo)是否有吃透精神傳達(dá)政令、統(tǒng)籌布局的能力，也取決于中層是否有良好的治理生態(tài)。

我們都知道“集中力量辦大事”是我們的制度優(yōu)勢(shì)，這一制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理效能時(shí)，要在中層實(shí)現(xiàn)分工與統(tǒng)一。中層任務(wù)的分解組合是否合理，是基層能否理解和執(zhí)行到位的前提。

如今，基層常會(huì)遇到一個(gè)問(wèn)題：工作沒(méi)有中心，分不清輕重緩急，好像個(gè)個(gè)都是重點(diǎn)?！熬拖褚粋€(gè)棋手同時(shí)下八個(gè)棋盤，我就是章魚也搞不定啊。”一位基層干部自嘲。

城市基層與農(nóng)村基層有不同的現(xiàn)象。城市基層集中反映的現(xiàn)象是：不同層級(jí)不同部門，甚至同一部門不同科室往往會(huì)自行下發(fā)任務(wù)，到了基層承接的時(shí)候，便是典型的“合成謬誤”——各項(xiàng)任務(wù)單看合理，合成在一起卻冗雜重疊甚至彼此矛盾。鄉(xiāng)村基層近年則有一個(gè)明顯趨勢(shì)，防疫、扶貧、環(huán)保、黨建、維穩(wěn)、宣傳等都成了重點(diǎn)工作，基層同時(shí)應(yīng)對(duì)幾個(gè)“中心工作”變成常態(tài)，時(shí)時(shí)有“攻堅(jiān)”似乎成了一些地區(qū)鄉(xiāng)村治理的重要特征，村干部則疲于應(yīng)付、壓力倍增。

亂象表現(xiàn)在基層，根源卻不在基層。不管是城市還是鄉(xiāng)村，發(fā)生亂象的中層治理生態(tài)都有一個(gè)共性：管理職能與功能碎片化、不同部門間競(jìng)爭(zhēng)互斥、信息封閉分割，甚至聯(lián)席部門內(nèi)部都存在資源爭(zhēng)奪或責(zé)任推諉。

以城鄉(xiāng)基層都頭疼的上報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，有時(shí)候，中層將基層數(shù)據(jù)一匯總，發(fā)現(xiàn)紕漏并批評(píng)基層。然而，有些時(shí)候，上級(jí)單位的一些做法正是紕漏產(chǎn)生的原因：如中層“各個(gè)部門一盤棋”使得統(tǒng)計(jì)口徑不清晰；同一部門不同科室多頭管理，重復(fù)收集導(dǎo)致重復(fù)匯總；通知發(fā)出后，不斷下發(fā)補(bǔ)充通知要求補(bǔ)充或刪除某項(xiàng)數(shù)據(jù)，增加誤差幾率等。

毛澤東主席曾在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問(wèn)題》里提過(guò)：“上級(jí)機(jī)關(guān)也不要不分輕重緩急地沒(méi)有中心地同時(shí)指定下級(jí)機(jī)關(guān)做很多項(xiàng)工作，以致引起下級(jí)在工作步驟上的凌亂，而得不到確定的結(jié)果?！?/p>

因此，領(lǐng)導(dǎo)班子聯(lián)席制定任務(wù)時(shí)，首先應(yīng)分清“地區(qū)一盤棋”的輕重緩急，在分解布置工作之前先進(jìn)行內(nèi)部協(xié)同，各部門各司其職、能合并的合并，清晰下達(dá)。同時(shí)，聯(lián)席內(nèi)部需要其他部門配合銜接的部分，職能部門之間提前做好溝通，保證口徑和要求一致、解釋和傳達(dá)一致。這樣才能讓基層把精力和時(shí)間用于實(shí)踐上，而不是理解和分析上級(jí)的文件通知上。

而每個(gè)地方都有自己的“具體問(wèn)題”，執(zhí)行時(shí)自然需要 “具體分析”。所以，在基層實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)特殊情況和緊急狀況，上級(jí)要及時(shí)響應(yīng)，為基層把控好原則尺度，改進(jìn)方法、賦能增效，而非“一推三五六”地讓基層自行解決和擔(dān)責(zé)。

以人口大省S省今年暑假“雙減”實(shí)踐為例，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的C市，今年暑假“雙減”重點(diǎn)是嚴(yán)打校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)補(bǔ)課班和巧立名目的各類藝體考級(jí)或非法競(jìng)賽。但老少邊窮地區(qū)的G地，暑期“雙減”重點(diǎn)是“留守學(xué)生托管”和“五育并舉”。實(shí)踐中，C市和G地均有學(xué)生以違背“雙減”為名，將相關(guān)單位舉報(bào)至高級(jí)別的“雙減”督查平臺(tái)，此刻，地方主管部門若不聯(lián)系兩地實(shí)際情況加以區(qū)別，就可能造成與“雙減”初衷適得其反的結(jié)果。

同樣是“雙減”，不同地區(qū)的情況完全不同，需要針對(duì)性安排工作（資料圖）

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但不管是政令傳達(dá)還是中層分解整合，最后執(zhí)行靠的是政策的“最后一米”。

那么，目前，基層干部們最焦慮的是什么？

一位同志心情復(fù)雜地感嘆：“首先作為一名基層干部，我很反感一些同事把喊苦喊累作為一種時(shí)尚?；鶎痈刹渴蔷嚯x人民群眾最近的，喊多了只會(huì)產(chǎn)生更多的消極情緒和對(duì)抗，你整天叫苦連天、哭天搶地說(shuō)累，群眾更看不到希望，只會(huì)消弭更多群眾曾經(jīng)有過(guò)的同情、理解和支持?！?/p>

實(shí)際上，基層怕的不是苦累，很多基層干部用自己的“辛苦指數(shù)”換群眾“幸福指數(shù)”是無(wú)怨無(wú)悔的，他們真正怕的是“無(wú)法聚焦本職工作”、“折騰自己又折騰群眾”帶來(lái)的“勞無(wú)所得”。

很多基層干部感嘆，若地方的大領(lǐng)導(dǎo)“接地氣”而非“空降的高學(xué)歷理論派”，了解民生煙火及基層情況，布控全局能“抓大放小”、直擊痛點(diǎn)，基層也能輕裝上陣、實(shí)干為要。

這令筆者回憶起一位同志：2019年精準(zhǔn)扶貧期間，當(dāng)他駐扎的村莊遭遇特大山洪泥石流時(shí)，他憑借平日累積的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)當(dāng)?shù)卮迕竦牧私?，在凌晨時(shí)分，帶領(lǐng)村民翻山越嶺，繞開(kāi)了中途變道的山洪和短暫出現(xiàn)的堰塞湖，將200多名村民轉(zhuǎn)移至安全地帶。山洪過(guò)后連夜暴雨，此后幾天，縣上的災(zāi)后應(yīng)急搶險(xiǎn)指揮部高效運(yùn)轉(zhuǎn)、快速反應(yīng)，全鄉(xiāng)820名群眾得到了及時(shí)救援、妥善安置，創(chuàng)造了特大山洪泥石流中“零傷亡”的奇跡。

那位帶領(lǐng)200多名村民成功避險(xiǎn)的駐村“第一書記”，正是當(dāng)時(shí)深耕在扶貧一線的某位縣委常委。有這樣一位“起于州郡的宰相”，確實(shí)是地方之幸。國(guó)家有更多這樣深耕過(guò)基層、從群眾中來(lái)到群眾中去的“縣委常委”，則是國(guó)家人民之幸。反之，基層則會(huì)在不接地氣領(lǐng)導(dǎo)的枷鎖及“一言堂”織密的閉塞網(wǎng)中，喪失了自主性。

究其原因，上級(jí)官僚主義和基層形式主義只是表象。若在過(guò)去，領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌能力不足、基層工作無(wú)序可以由更上一級(jí)黨委政府調(diào)整，即通過(guò)組織和人事工作這一行政手段解決?，F(xiàn)如今，更深層的問(wèn)題，或許與當(dāng)前基層治理體系更新迭代有關(guān)。當(dāng)前國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化天翻地覆，中國(guó)基層治理也在經(jīng)歷一個(gè)迭代，由此帶來(lái)結(jié)構(gòu)和方法的巨大轉(zhuǎn)變。

我們首先來(lái)看結(jié)構(gòu)：如今，職能部門和屬地政府關(guān)系已悄然發(fā)生變化。過(guò)去，職能部門是業(yè)務(wù)部門，政策與行政任務(wù)需要自己執(zhí)行，屬地黨委、政府起協(xié)助作用。以筆者自身經(jīng)歷為例，十年以前，筆者曾抽調(diào)至某山區(qū)參與脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目，啃過(guò)“征地拆遷”的硬骨頭。當(dāng)時(shí)，哪怕是最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府，也是有較大的治理空間和話事權(quán)。它們不僅可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，靈活轉(zhuǎn)化上級(jí)政策，還可以調(diào)配上級(jí)各部門分配到一線指揮部的資源（人、財(cái)、物）。

但近些年，一些職能部門借著規(guī)范化、數(shù)字化的東風(fēng)，通過(guò)各種辦法將自己從行政執(zhí)行者，變成監(jiān)督考核的“上級(jí)部門”，把具體業(yè)務(wù)工作下壓給基層。

例如，一些同志反映，一項(xiàng)政策要實(shí)行，上級(jí)決策機(jī)關(guān)傾向于首先建立一個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)-督促-考核”機(jī)制，然后開(kāi)發(fā)一個(gè)系統(tǒng)平臺(tái)，對(duì)政策的落實(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。動(dòng)態(tài)管理規(guī)范化、現(xiàn)代化、公開(kāi)透明，在預(yù)防腐敗、依法治國(guó)按章辦事等方面成效顯著，但在嵌入不發(fā)達(dá)地區(qū)基層尤其是鄉(xiāng)村兩級(jí)時(shí)，執(zhí)行起來(lái)卻困難重重。基層為了數(shù)據(jù)準(zhǔn)確及時(shí)，往往會(huì)耗費(fèi)大量行政資源，“專人蹲守?cái)?shù)據(jù)刷新”甚至干擾了群眾生產(chǎn)生活。再如辦事留痕技術(shù)，有時(shí)候基層為了滿足留痕的要求，不得不在辦實(shí)事過(guò)后，騰出大量時(shí)間精力做大量不產(chǎn)生實(shí)際價(jià)值的文牘存檔工作。

筆者并非反對(duì)規(guī)范辦公及科技賦能，這符合客觀發(fā)展規(guī)律，但具體操作中卻不一定都符合基層實(shí)際。當(dāng)情況不一的基層，都要嵌入上級(jí)制定的有一定門檻的版塊、條例中時(shí)，當(dāng)上級(jí)通過(guò)一系列智能技術(shù)對(duì)基層“數(shù)字賦能”時(shí)，同時(shí)也加強(qiáng)了上級(jí)對(duì)基層具體做法的控制力。職能部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支配力越來(lái)越強(qiáng)，督查檢查考核的力度越來(lái)越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事實(shí)上就失去了“事權(quán)”，只能機(jī)械執(zhí)行，體現(xiàn)為“數(shù)字賬面”。

如此，在執(zhí)行過(guò)程中每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“具體問(wèn)題”，也無(wú)法生動(dòng)反饋到?jīng)Q策層的視野進(jìn)而調(diào)整或糾錯(cuò)。這些為了方便上級(jí)監(jiān)督，借規(guī)范和技術(shù)而施加的形式工作，以及難以產(chǎn)生實(shí)效的反饋糾錯(cuò)機(jī)制，值得我們高度警惕。

基層干部幾乎每天都要被文件包圍（資料圖）

另一方面，群眾工作也在更迭。近些年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已不能再依靠擴(kuò)大需求的三駕馬車，供給模式表明新型政府和社會(huì)正在形成，政府服務(wù)對(duì)民眾的回應(yīng)性日漸增強(qiáng)，也顯著提升了社會(huì)服務(wù)的人性化及民眾滿意度。

但同時(shí)，過(guò)去基層治理的強(qiáng)靶向性已轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣繕?biāo)的復(fù)雜性。典型表現(xiàn)是，基層治理從生產(chǎn)治理轉(zhuǎn)換到了生活治理。過(guò)去多年，基層治理主要是謀求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量工作集中在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。這就意味著，基層治理并不會(huì)深度介入群眾的日常生活，對(duì)私人生活的干預(yù)較淺，很難和群眾發(fā)生矛盾沖突。而今，中國(guó)已實(shí)現(xiàn)全面脫貧，基建更是全球翹楚，因此基層治理不能再過(guò)多倚靠國(guó)家分配到各地的項(xiàng)目，而變?yōu)榱颂嵴褓|(zhì)量。無(wú)論是環(huán)保、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，都需要基層干部深度嵌入到群眾的生產(chǎn)生活方式之中。

因此，基層治理在過(guò)去有效的一些方法及工具，很可能在目前收效甚微甚至南轅北轍。而伴隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)帶來(lái)的政務(wù)公開(kāi)和全民受教育水平的提高，社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)事務(wù)的關(guān)注度逐步提高，參與治理的意愿也逐步增強(qiáng)。如果基層干部沒(méi)有緊密聯(lián)系群眾、關(guān)鍵時(shí)刻依靠發(fā)動(dòng)群眾，靠著規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行流程，效果可能適得其反，這在“人情化”最為明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)尤為明顯。

4

為基層減負(fù)，是一件迫在眉睫的工作。其中，北京市平谷區(qū)下轄鎮(zhèn)金海湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)首發(fā)的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”舉措便是一個(gè)正面案例。它在沒(méi)有增加治理資源的情況下，完全通過(guò)完善基層治理體制機(jī)制提高了治理績(jī)效。

這是如何做到的呢？簡(jiǎn)而言之，是在機(jī)構(gòu)減肥、基層賦權(quán)、雙向考核、動(dòng)員群眾四方面做文章。

一位干部對(duì)我說(shuō)：“基層干部累的累死、閑的閑死，一味增加人手就如同小朋友搭積木、壘高高。但保持平衡的最好辦法，是夯實(shí)基礎(chǔ)，是做減法?！?/p>

成功街鄉(xiāng)首先做的正是“機(jī)構(gòu)減肥”。街鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)從原來(lái)“向上對(duì)口”的25個(gè)精簡(jiǎn)為“向下對(duì)應(yīng)”的6個(gè)，并優(yōu)化了人員配置。精簡(jiǎn)后，扁平化的組織結(jié)構(gòu)取代了多科室碎片化，減緩了信息阻隔、利于協(xié)同；另一方面，同類事務(wù)合并在同一部門一并解決，便利了群眾。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到” 模式提高了基層治理績(jī)效

其次，賦權(quán)基層。街鄉(xiāng)是接觸民生，解決實(shí)際問(wèn)題的直接單位，重構(gòu)后的街鄉(xiāng)獲得了一定的調(diào)度指揮權(quán)，也成為了管理和調(diào)度職能最為綜合的一層。例如，社工對(duì)群眾反應(yīng)的問(wèn)題進(jìn)行收集整理，按共性問(wèn)題和個(gè)性問(wèn)題分別入庫(kù)。入庫(kù)后，街道負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及監(jiān)督協(xié)作，具體事務(wù)由職能部門解決（共性問(wèn)題綜合治理，個(gè)性問(wèn)題特殊治理）。

絕招，雙向考核。以前層級(jí)式的考核督查制度，一定程度上造成了“對(duì)上負(fù)責(zé)”、“材料考核”的頑疾。改革后，賦予基層考核上級(jí)職能部門的權(quán)力。例如，職能部門響應(yīng)街道及解決民眾具體訴求的情況，成為職能部門目標(biāo)督查考核的重要部分，職能界定及業(yè)績(jī)考核的初衷從對(duì)上回歸對(duì)下，業(yè)績(jī)和街道互為制約。

同時(shí)，從始至終發(fā)揚(yáng)楓橋經(jīng)驗(yàn)。發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾是亙古不變的工作法寶。回歸本職的基層干部，有更多精力時(shí)間與群眾互動(dòng)交流、打成一片，不僅了解各地情況，在危機(jī)面前也能依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾參與基層共治，并形成積極反饋。

例如，今年某天，D街道網(wǎng)格員小圓，發(fā)現(xiàn)上級(jí)設(shè)置的核酸點(diǎn)位分布不合理。因小圓與居民互為“熟臉”，很快征集居民意見(jiàn)后，果斷對(duì)自己網(wǎng)格內(nèi)點(diǎn)位進(jìn)行調(diào)整，實(shí)踐證明，調(diào)整后較之前和其他網(wǎng)格更為高效省力，也贏得居民交口稱贊。但調(diào)整當(dāng)晚，上級(jí)對(duì)“出頭鳥(niǎo)”小圓的做法提出異議、進(jìn)行批評(píng)，網(wǎng)格內(nèi)業(yè)委會(huì)知曉后，居民們便自發(fā)接龍為小圓請(qǐng)?jiān)刚⑾蛏霞?jí)反饋。此后，上級(jí)部門根據(jù)小圓的建議優(yōu)化了點(diǎn)位和人員設(shè)置。

總而言之，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到” 模式，立足于與群眾聯(lián)系最緊密的街道或鄉(xiāng)村黨委，賦予基層可以自下而上調(diào)度上級(jí)職能部門的權(quán)力，有效解決了街道因“屬地管理”而無(wú)限擔(dān)責(zé)，同時(shí)卻“有事無(wú)人、有人無(wú)權(quán)”的難題，也利于基層干部回歸本職，聯(lián)系動(dòng)員群眾。

目前，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到、接訴即辦”已被寫入“十四五”規(guī)劃《綱要》名詞解釋之139。但也應(yīng)看到，此模式推廣以來(lái)，取得明顯成效的皆為北京、深圳、浙江等地的街鄉(xiāng)或新農(nóng)村。一個(gè)成功案例的總結(jié)及推廣，只有落地在困難地區(qū)仍取得成效，才稱得上圓滿。

總之，基層治理要返璞歸真?；鶎由罡米约旱囊划€三分地，各行各業(yè)的“根系”才能越扎越深，抵御風(fēng)暴的能力才能越來(lái)越強(qiáng)?；鶎又卫碣F在不折騰、善作為、適時(shí)調(diào)整，不搞“基層折騰式治理”方能彰顯治理水平。

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