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圖/視覺中國

“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”并稱為“三亂”，由此產(chǎn)生的一些新聞事件屢見報(bào)端。以罰代管、逐利執(zhí)法、過度處罰等問題也飽受社會(huì)詬病。

8月17日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》（下稱《意見》）提出，各級政府及其部門要堅(jiān)決避免亂罰款，嚴(yán)格禁止以罰款進(jìn)行創(chuàng)收，嚴(yán)格禁止以罰款數(shù)額進(jìn)行排名或者作為績效考核的指標(biāo)。

《意見》發(fā)布后，“嚴(yán)格禁止以罰款進(jìn)行創(chuàng)收”的表述備受關(guān)注。北京看懂研究院高級研究員程宇告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)處于下行周期，同時(shí)還有疫情因素，形成一種雪上加霜的疊加效應(yīng)，這種效應(yīng)作用在市場主體身上，就形成了收入不斷下降，利潤越來越少的局面，也導(dǎo)致很多地方政府財(cái)政緊張。

他說，在這種背景下，更需要地方政府想盡辦法來保護(hù)市場主體。國辦出臺(tái)嚴(yán)格禁止以罰款進(jìn)行創(chuàng)收，目的正是保護(hù)市場主體，維護(hù)企業(yè)家合法權(quán)益和優(yōu)化營商環(huán)境，也表明中央在想盡一切辦法來降低企業(yè)和經(jīng)營者的成本，抑制地方政府的“罰款式創(chuàng)收”的沖動(dòng)。

“花式罰款”屢見不鮮

罰沒收入屬于政府非稅收入，是指執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，對違法違章者實(shí)施經(jīng)濟(jì)罰款的款項(xiàng)、沒收的贓款和贓物變價(jià)款。

數(shù)據(jù)顯示，近年來多地罰沒收入呈明顯增長趨勢。2022年7月，各城市陸續(xù)公布2021年的預(yù)算執(zhí)行情況。有媒體統(tǒng)計(jì)了全國300余個(gè)地級市的罰沒收入。其中，有111個(gè)地級市公布了罰沒收入數(shù)據(jù)。

在公布數(shù)據(jù)的111個(gè)地級市中，2021年有80個(gè)城市罰沒收入呈上升態(tài)勢，占比超過72％。其中，有15個(gè)城市罰沒收入同比增長超過100％，如四川樂山增長155％，江西南昌增長151％。

在上榜城市中，青島備受關(guān)注。2021年，青島市罰沒收入為43.77億元，高居111個(gè)統(tǒng)計(jì)城市第一位，與2020年該市罰沒收入的19.26億元相比，一年時(shí)間，罰沒收入增長了24.51億，增幅達(dá)到了127％。

青島市財(cái)政局一位工作人員告訴《中國新聞周刊》，青島去年罰沒收入增加因素的主因來自于案件。2021年，青島破獲了重大傳銷案等4起大案，增加罰沒收入22.45億元。

這位工作人員說，“這種收入都是一次性的增長因素，剔除這幾起案件罰沒款，青島市去年罰沒收入規(guī)模與正常年份基本持平?！?/p>

在梳理的全國地級市一般城市罰沒收入2021年較2020年的增值排行榜中，前14個(gè)地級市中，江蘇省占6個(gè)（鹽城、常州、南通、鎮(zhèn)江、蘇州、泰州）。其中，鹽城2021年罰沒收入為37.27億元，較2020年增長44.12％。

近日，有媒體致電鹽城市財(cái)政局，咨詢罰沒收入增加較多的原因，是否為交通罰款？該局工作人員稱，“交通罰款占比現(xiàn)在已經(jīng)很少，主要是破獲了重大的經(jīng)濟(jì)案件，例如詐騙，所以公安罰沒收入較多?！?/p>

《道路交通安全法》第八十六條規(guī)定，任何單位不得給公安機(jī)關(guān)交通管理部門下達(dá)或者變相下達(dá)罰款指標(biāo)；公安機(jī)關(guān)交通管理部門不得以罰款數(shù)額作為考核交通警察的標(biāo)準(zhǔn)。但多起案例顯示，交通部門成為亂罰款的重災(zāi)區(qū)。有些“執(zhí)法”背離法治軌道，有的部門甚至推出了“罰款包月”項(xiàng)目，可謂花樣百出。

據(jù)中青網(wǎng)7月16日報(bào)道，在山東省成武縣，一些大貨車司機(jī)和當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸局建立了“合作”關(guān)系，司機(jī)們預(yù)交當(dāng)月罰款，交通運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì)各中隊(duì)則保障“客戶”的貨車無論是超載還是超高，在1個(gè)月之內(nèi)，都可以暢通無阻。

相關(guān)視頻顯示，成武縣交通局交通運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì)工作人員對大貨車司機(jī)邵先生說：“上路啥的我都給你安排，你放心好了，這邊的事我都給你安排好。合作愉快，隨時(shí)電話聯(lián)系?！?/p>

邵先生稱，他們的貨車途經(jīng)成武縣時(shí)，當(dāng)?shù)亟煌▓?zhí)法部門給辦“月票”，根據(jù)車型情況，每臺(tái)車收費(fèi)1000元/月或2000元/月，“不繳的話他就攔住你的車扣到停車場罰款”。

辦理“月票”時(shí)還能討價(jià)還價(jià)，邵先生詢問能否“繳10個(gè)車的錢，照顧12個(gè)車”，交通運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì)工作人員稱可以“優(yōu)惠”1000元。

成武縣交通局一位負(fù)責(zé)人8月22日告訴《中國新聞周刊》，目前縣紀(jì)委監(jiān)委工作人員駐扎在縣交通局，正在對該事件調(diào)查取證。調(diào)查結(jié)果一定會(huì)向社會(huì)公布。

2021年，國務(wù)院第八次大督查第五督查組在內(nèi)蒙古自治區(qū)多地暗訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分交警為完成“創(chuàng)收”任務(wù)，對過往貨車司機(jī)隨意罰款、“一刀切”式罰款。他們在道路上設(shè)置臨時(shí)檢查點(diǎn)，對途經(jīng)的貨車逐一攔停，并以“未按規(guī)定使用安全帶”等理由實(shí)施處罰。而現(xiàn)場的司機(jī)大多都系著安全帶，或者并沒有罰單上列舉的違法行為。

暗訪視頻畫面顯示，一名貨車司機(jī)說：“攔下來啥也沒說，就說出示行駛證駕駛證。我把行駛證駕駛證遞給人家，人家給打出一個(gè)罰款單，這都習(xí)慣了?！?/p>

2021年9月10日，《內(nèi)蒙古日報(bào)》發(fā)文稱，錫林郭勒盟公安局已要求涉事地區(qū)公安局對分管交通管理的副局長、交警大隊(duì)長、相關(guān)派出所所長和民警輔警停止執(zhí)行職務(wù)；烏蘭察布市公安局、巴彥淖爾市公安局也要求交管支隊(duì)分管副支隊(duì)長、涉事交警大隊(duì)長及相關(guān)民警輔警停止執(zhí)行職務(wù)。

2021年4月，《半月談》報(bào)道，北方某山區(qū)縣一年的一般公共預(yù)算收入才1億多元，但令人吃驚的是，當(dāng)?shù)亟煌ㄟ`章罰款一年竟“創(chuàng)收”了3000多萬元，撐起了地方一般公共預(yù)算收入的1/3。

報(bào)道稱，這個(gè)不通高速的山區(qū)縣是煤炭運(yùn)輸必經(jīng)之地，許多運(yùn)煤車輛進(jìn)出，都要經(jīng)過這個(gè)縣。當(dāng)?shù)赜懈刹勘硎荆h里工業(yè)不發(fā)達(dá)、企業(yè)較少，“領(lǐng)導(dǎo)要錢就找交警等執(zhí)法部門”。

當(dāng)?shù)厮緳C(jī)反映，僅在一段幾十公里的省道上，就有近10個(gè)電子眼。除了橫桿測速設(shè)備多之外，在道路下坡、拐彎等地方的路邊樹旁，還有隱蔽的立桿式測速抓拍設(shè)備。

財(cái)政緊張引發(fā)“罰款沖動(dòng)”？

微信公眾號“俠客島”8月19日發(fā)文稱，隨著罰繳分離、對執(zhí)法機(jī)關(guān)全額撥款、嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序等一系列改革措施落地，當(dāng)年的混亂現(xiàn)象得到一定程度改善，但尚未完全根治，尤其是當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、地方財(cái)政吃緊時(shí)，借罰款搞創(chuàng)收的老毛病很容易復(fù)發(fā)。

文章說，這些地方政府的“罰款沖動(dòng)”，主要源于“缺錢”的現(xiàn)實(shí)困境。但一缺錢就想著從企業(yè)、個(gè)人頭上“薅羊毛”，實(shí)在是短視且有害，很容易陷入“財(cái)政缺錢——罰款搞錢——營商環(huán)境惡化——企業(yè)用腳投票——稅基減少——更加沒錢”的惡性循環(huán)。

湖北省統(tǒng)計(jì)局原副局長、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授葉青告訴《中國新聞周刊》，多地出現(xiàn)“以罰款進(jìn)行創(chuàng)收”的案例有必然原因，近年來，受到疫情、房地產(chǎn)市場低迷等因素，地方財(cái)政收入不斷下降，一些地方政府就會(huì)通過罰款來增加財(cái)政收入。

這方面的案例也并不鮮見，比如2021年12月17日，國辦督查室在國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)＋督查”平臺(tái)公開通報(bào)了河北省霸州市為解決財(cái)力緊張等問題而大規(guī)模亂罰款等問題。

國務(wù)院督導(dǎo)組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，2021年9月，霸州市政府違規(guī)提出將非稅收入與征收單位支出掛鉤，并將非稅收入完成情況納入鄉(xiāng)科級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核。

10月份，為彌補(bǔ)財(cái)力緊張及不合理支出等產(chǎn)生的缺口，霸州市在6月份已經(jīng)完成非稅收入預(yù)算7億元的情況下，向下轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）分解下達(dá)了3.04億元的非稅收入任務(wù)。

11月份，霸州市印發(fā)細(xì)則，違規(guī)設(shè)立一般公共預(yù)算收入完成情況考核，明確稅收收入得分權(quán)重為20％，非稅收入得分權(quán)重為80％。

在霸州市采取多種督導(dǎo)措施的推動(dòng)下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）、村街以安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查等多種名義，對中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶進(jìn)行集中罰款、攤派、收費(fèi)。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年10月1日至12月6日，霸州市15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）入庫和未入庫罰沒收入6718.37萬元，是1~9月罰沒收入的11倍，涉及企業(yè)和個(gè)體工商戶2547家，平均每家罰款、收費(fèi)2.64萬元。11月份，13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）出現(xiàn)明顯的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，當(dāng)月入庫罰沒收入4729.57萬元，是1~9月月均罰沒收入的80倍。

督查組稱，霸州市此次出現(xiàn)的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派手法五花八門，逐利特征明顯。經(jīng)國辦督查室跟蹤督辦，截至2021年12月16日15時(shí)，霸州市已經(jīng)向2200家企業(yè)和個(gè)體工商戶退款5472.82萬元。

程宇稱，從總體收入來講，地方財(cái)政主要分成兩部分，即地方政府基金性收入和一般性財(cái)政收入。地方政府基金性收入主要來自國有土地出讓收入，也就是通常所說的賣地收入。

他說，從國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)看，今年1~7月，房地產(chǎn)企業(yè)拿地的總額比去年同期下降了大約48％。如果再考慮到已經(jīng)拿地的房企中還存在一些地方城投平臺(tái)，所以如果剔除這部分收入，今年前7個(gè)月，地方政府賣地收入的實(shí)際金額大約僅為去年同期的1/3。在這種背景下，地方財(cái)政收入的壓力普遍較大。

程宇稱，在一般性財(cái)政收入方面，主要由稅收和罰沒收入構(gòu)成。現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)面臨一些挑戰(zhàn)，地方的稅收也普遍呈下降趨勢。政府為了保證企業(yè)的正常運(yùn)營，保住市場主體，還出臺(tái)了返稅退費(fèi)政策，這也意味著地方政府的稅收也在減少。與此同時(shí)，地方政府的一些剛性支出壓力仍然較大。這就意味著，很多地方政府面臨嚴(yán)重的收不抵支問題。

程宇告訴《中國新聞周刊》，在賣地收入、稅收等減少的背景下，對很多地方政府而言，增加罰沒等非稅收入可能就成了他們一個(gè)很難抑制的沖動(dòng)。

杜絕“罰沒財(cái)政”，仍需細(xì)化立法

近段時(shí)間以來，為整治“亂罰款”現(xiàn)象，中央動(dòng)作頻頻。

6月28日，國家發(fā)改委網(wǎng)站公布《涉企違規(guī)收費(fèi)專項(xiàng)整治行動(dòng)方案》，該《方案》由發(fā)改委、工信部、財(cái)政部以及市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布?！斗桨浮贩Q，將全面排查交通物流、水電氣暖、地方財(cái)經(jīng)、金融、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等領(lǐng)域涉企違規(guī)收費(fèi)問題，專項(xiàng)整治亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，建立協(xié)同治理和聯(lián)合懲戒機(jī)制。

7月21日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議又指出，為進(jìn)一步優(yōu)化法治環(huán)境，減輕企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)，決定取消29個(gè)罰款事項(xiàng)，用其他方式規(guī)范管理。這些事項(xiàng)包括對取得生產(chǎn)許可證的企業(yè)未依照規(guī)定定期提交報(bào)告，逾期未改正行為的罰款；對未經(jīng)許可制造、修理計(jì)量器具等行為的罰款；以及對道路貨運(yùn)經(jīng)營者不按照規(guī)定隨車攜帶道路運(yùn)輸證行為的罰款等。

輿論認(rèn)為，要想抑制地方政府“罰款式?jīng)_動(dòng)”，關(guān)鍵還是要消除監(jiān)管盲區(qū)，讓各職能部門在罰款時(shí)做到有法可依，透明執(zhí)法，降低地方上的罰款動(dòng)力。

清華大學(xué)法學(xué)院教授張明楷表示，（很多）罰沒收入不是直接歸司法機(jī)關(guān)，從形式上來說依然是給地方財(cái)政，但是財(cái)政很多會(huì)立馬返還給辦案機(jī)關(guān)，（因此）辦案機(jī)關(guān)就有積極性，能夠沒收的盡可能沒收，不是犯罪的盡可能變成犯罪去沒收。

他說，“我一直主張，所有的罰沒收入直接上繳中央財(cái)政，不給地方，財(cái)政充分保證司法機(jī)關(guān)辦案的費(fèi)用。如果罰沒收入不直接上繳中央，我們很難不能使司法顯示客觀公正，因?yàn)橐粋€(gè)機(jī)關(guān)為自己的利益去辦事的時(shí)候膽子可大了?！?/p>

2020年底，財(cái)政部印發(fā)《罰沒財(cái)物管理辦法》，進(jìn)一步完善罰沒財(cái)物管理，要求海關(guān)、公安、海警、市場監(jiān)管等部門取得的緝私罰沒收入全額繳入中央國庫。然而，到目前為止，還有一些罰沒收入會(huì)進(jìn)入地方政府。

2021年全國兩會(huì)期間，全國政協(xié)委員、中華全國律師協(xié)會(huì)副會(huì)長朱征夫表示，對于刑事案件的罰沒所得，刑事訴訟法及相關(guān)法律法規(guī)或部門規(guī)章均規(guī)定應(yīng)上繳國庫，但對于是上繳中央國庫還是地方國庫，并未具體的規(guī)定。而在實(shí)踐中，地方取得的罰沒所得一般上繳地方國庫，地方政府通常會(huì)返還部分罰沒所得給辦案機(jī)關(guān)，補(bǔ)充辦案經(jīng)費(fèi)。

葉青告訴《中國新聞周刊》，應(yīng)讓每一筆罰款都做到罰之有理、有法可依，而不是為了增加自己的財(cái)政收入而想法提高罰款額度。上級部門也應(yīng)對下級的罰款有沒有依據(jù)等作為核查重點(diǎn)。

他稱，很多法規(guī)有上下限，彈性空間較大。有時(shí)按照頂格處罰或最低限度處罰，從法律層面上都可以。在財(cái)政收入好的時(shí)候，罰款空間就會(huì)寬松一點(diǎn)，財(cái)政收入緊張的時(shí)候，可能就會(huì)提高罰款額度。所以，還要完善法律細(xì)則，讓一些處罰依據(jù)更加明確。

西南政法大學(xué)教授蔡斐撰文稱，從理論上來說，罰款行為，自然是“當(dāng)罰則罰”，與“執(zhí)法創(chuàng)收”沒有關(guān)聯(lián)。但是，什么情形該“當(dāng)”？罰多少算“罰”？這就取決于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的建立健全。一旦基準(zhǔn)制度脫離法定的范圍、限度、原則，就會(huì)給罰款淪為地方創(chuàng)收工具提供可乘之機(jī)。

蔡斐稱，比如《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，對因違法行為導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的主要負(fù)責(zé)人，處以2萬元以上20萬元以下的罰款。那么，在2萬到20萬如此巨大的一個(gè)彈性空間內(nèi)，究竟是罰款2萬？10萬？還是20萬？需要根據(jù)立法意圖和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，尤其是實(shí)際行為，將裁量的情節(jié)和裁量的選擇形成可操作的具體制度，否則就很容易出現(xiàn)行政執(zhí)法該嚴(yán)不嚴(yán)、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現(xiàn)象。

此次《意見》提出，罰款數(shù)額的從輕、一般、從重檔次情形要明確具體，嚴(yán)格限定在法定幅度內(nèi)，防止簡單地一律就高或者就低處罰；罰款數(shù)額為一定金額的倍數(shù)的，要在最高倍數(shù)與最低倍數(shù)之間劃分階次；罰款數(shù)額有一定幅度的，要在最高額與最低額之間劃分階次，盡量壓縮裁量空間。

蔡斐表示，下一步，各地各部門應(yīng)該按照《意見》提出的法制統(tǒng)一、程序公正、公平合理等原則，細(xì)化寬泛的立法，增強(qiáng)法律的可操作性，縮小行政裁量的空間，抑制裁量的隨意性，將行政執(zhí)法關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，將罰款納入法治的軌道，而不是偷偷地推向“創(chuàng)收”的渠道。

發(fā)于2022.8.29總第1058期《中國新聞周刊》雜志

雜志標(biāo)題：警惕“罰款式創(chuàng)收”沖動(dòng)

記者：周群峰